我国外商直接投资政策的得失

我 国 从 1970年 代 末 开 始 的 改 革 开 放 政 策 ， 促 进 了 国 民 经 济 的 极 大 发 展 ， GDP以 年 均 9.5％ 的 速 度 增 长 ， 人 均 收 入 增 长 了 5倍 ， 非 国 有 经 济 已 经 占 GDP的 60％ 左 右 。 这 种 史 无 前 例 的 发 展 中 ， 开 放 政 策 ， 尤 其 是 外 贸 和 吸 引 外 资 政 策 的 作 用 举 足 轻 重 。 在 成 为 世 贸 组 织 成 员 后 ， 根 据 WTO的 有 关 协 定 ， 随 着 准 入 限 制 的 放 宽 ， 外 资 将 以 更 大 规 模 进 入 我 国 更 多 的 领 域 。

　　一 、 我 国 FDI政 策 的 巨 大 成 功

　　我 国 吸 收 的 外 商 直 接 投 资 在 1970年 代 末 几 乎 为 零 ， 但 90年 代 后 半 期 达 到 年 均 400－ 450亿 美 元 。 尽 管 由 于 亚 洲 金 融 危 机 的 影 响 ， 1998、 1999年 进 入 我 国 的 FDI有 所 减 少 ， 但 2000年 外 商 对 中 国 “ 入 世 ” 的 预 期 使 FDI恢 复 到 了 危 机 前 的 水 平 。 从 占 GDP的 比 重 看 ， FDI目 前 已 接 近 5％ ， 而 且 90年 代 后 期 吸 收 的 FDI跃 居 全 球 第 二 ， 仅 次 于 美 国 ， 遥 遥 领 先 于 其 他 发 展 中 国 家 ， 约 占 流 向 发 展 中 国 家 FDI的 25－ 30％ 。 在 我 国 利 用 外 资 的 结 构 中 ， FDI所 占 的 地 位 越 来 越 重 要 。 1979－ 1991年 ， FDI占 全 部 利 用 外 资 的 29.32％ ， 1992－ 2000年 则 为 73.59％ 。 如 果 与 其 他 发 展 中 国 家 的 利 用 外 资 相 比 ， 我 国 无 疑 是 最 成 功 的 ： 90年 代 在 所 有 发 展 中 国 家 吸 收 的 外 资 中 ， FDI不 到 一 半 ， 占 GDP的 比 重 分 别 只 有 1.8％ ， 我 国 FDI占 GDP的 比 重 已 接 近 5％ 。

　　二 、 成 功 背 后 的 问 题

　　1. 繁 杂 的 激 励 税 制

　　相 对 国 内 企 业 而 言 ,针 对 涉 外 企 业 的 税 收 是 建 立 在 激 励 机 制 上 的 ,尤 其 是 公 司 所 得 税 。 在 我 国 的 对 外 开 放 过 程 中 ， 先 是 建 立 经 济 特 区 ， 接 着 是 沿 海 开 放 城 市 ， 还 有 各 种 各 样 的 高 新 技 术 开 发 区 和 保 税 区 ， 在 这 些 特 别 区 域 里 ， 各 自 的 税 制 都 有 所 不 同 ， 我 国 的 优 惠 税 制 变 得 越 来 越 复 杂 ， 各 区 域 的 税 收 权 限 也 不 完 全 一 样 ， 使 得 透 明 度 也 成 了 问 题 。 成 为 WTO成 员 后 ， 这 个 繁 杂 且 透 明 度 不 高 的 激 励 税 制 越 来 越 成 问 题 ， 因 为 某 些 激 励 性 财 政 税 收 措 施 是 不 符 合 WTO的 国 民 待 遇 原 则 和 禁 止 出 口 和 进 口 替 代 补 贴 原 则 的 。

　　名 义 关 税 的 大 幅 度 下 降 ， 表 明 我 国 经 济 对 外 开 放 程 度 越 来 越 高 ， 但 名 义 关 税 与 实 际 关 税 之 间 的 巨 大 空 间 ， 表 明 两 者 之 间 存 在 巨 额 的 “ 租 金 ” ， 相 当 部 分 的 关 税 通 过 各 种 减 免 分 流 到 不 同 的 利 益 集 团 ， 成 了 “ 寻 租 ” 的 收 益 ， 国 家 不 在 受 益 者 之 列 ， 却 背 负 高 关 税 的 贸 易 保 护 主 义 名 声 。

　　以 优 惠 政 策 为 特 征 的 吸 引 外 资 政 策 ， 使 中 国 成 为 吸 收 FDI的 第 二 大 国 。 但 这 种 激 励 机 制 具 有 随 意 性 ， 非 统 一 性 和 非 公 正 性 （ 胡 鞍 钢 语 ） ， 造 成 地 区 之 间 的 恶 性 竞 争 、 政 策 性 寻 租 等 消 极 因 素 。

　　2． 资 本 外 流 严 重

　　我 国 吸 收 FDI的 巨 大 成 功 里 也 有 一 些 别 的 因 素 ， 如 数 据 的 水 分 以 及 假 外 资 。 所 谓 的 假 外 资 ， 指 的 是 国 内 资 金 在 境 外 绕 一 圈 以 FDI的 形 式 回 到 国 内 的 投 资 ， 从 而 获 得 外 资 所 拥 有 的 税 收 、 关 税 以 及 其 他 政 策 优 惠 。 繁 杂 的 外 企 激 励 税 制 是 一 些 内 资 外 流 再 以 FDI形 式 回 流 的 主 要 诱 因 。 但 绕 圈 回 来 的 这 部 分 假 外 资 究 竟 占 多 大 比 重 很 难 有 明 确 的 答 案 。 前 些 年 的 一 些 国 外 研 究 者 估 计 在 1992年 占 了 进 入 我 国 的 FDI的 近 四 分 之 一 ， 而 且 这 种 另 类 FDI的 规 模 有 扩 大 的 趋 势 。 整 个 90年 代 , 流 入 中 国 的 FDI大 部 分 来 自 香 港 。 香 港 方 面 的 统 计 资 料 表 明 FDI有 许 多 是 通 过 境 外 金 融 中 心 百 慕 大 、 维 京 岛 进 入 中 国 大 陆 的 。

　　外 流 资 本 的 具 体 数 额 ， 有 多 种 说 法 ， 有 估 计 1997－ 1999年 间 累 计 近 1000亿 美 元 的 ， 也 有 估 计 530亿 的 。 从 我 国 的 国 际 收 支 平 衡 表 来 看 ， 也 许 又 会 是 另 一 番 景 象 。 2000 年 我 国 外 贸 顺 差 为 241亿 美 元 ， FDI约 为 400亿 ， 但 外 汇 储 备 仅 比 1999年 增 加 93亿 ， 差 额 高 达 550亿 美 元 。 这 么 巨 大 的 不 知 去 向 的 差 额 很 难 纯 粹 计 入 “ 误 差 与 遗 漏 ” 项 下 。 中 国 的 国 际 收 支 平 衡 表 中 的 “ 误 差 与 遗 漏 "在 整 个 90年 代 都 是 负 数 ， 而 且 一 年 比 一 年 大 （ 见 表 3） ， 说 明 私 人 资 本 一 直 在 外 逃 ， 且 这 种 外 逃 主 要 不 受 经 济 规 律 的 支 配 （ 如 资 本 收 益 率 ） ， 而 受 特 殊 政 治 规 律 的 支 配 ， 也 就 是 说 一 部 分 暴 富 阶 层 因 其 致 富 手 段 的 不 正 当 性 而 将 资 本 转 移 境 外 ， 其 中 大 约 有 四 分 之 一 以 FDI身 份 再 回 来 。

　　3． 地 区 分 布 的 极 不 平 衡

　　我 国 的 FDI政 策 对 扩 大 沿 海 和 内 地 省 份 的 经 济 发 展 和 收 入 水 平 差 距 无 疑 起 了 相 当 重 要 的 作 用 。 在 起 始 阶 段 ， 让 一 部 分 人 或 地 区 先 富 起 来 的 政 策 是 无 可 非 议 的 ， 但 在 政 策 面 上 ， 长 期 的 有 区 别 对 待 并 非 制 度 建 设 的 好 事 。 根 据 外 经 贸 部 的 外 资 统 计 ， 2000年 我 国 吸 收 的 FDI中 ， 东 部 地 区 占 了 85.8％ ， 中 部 地 区 为 8.78％ ， 西 部 地 区 只 有 5.42％ 。 广 东 一 省 到 2000年 为 止 ， 吸 收 的 FDI占 了 全 国 的 28％ 多 ， 广 东 、 上 海 、 江 苏 、 福 建 、 浙 江 和 山 东 这 五 省 一 市 占 了 全 国 的 70％ 以 上 。 由 于 沿 海 地 区 具 有 良 好 的 地 缘 优 势 ， 再 加 上 从 20世 纪 80年 代 以 来 予 以 的 优 惠 政 策 ， 有 效 地 吸 收 了 大 量 外 商 直 接 投 资 。 与 此 相 反 ， 内 陆 地 区 投 资 环 境 相 对 不 利 ， 在 吸 收 FDI方 面 竞 争 力 不 足 ， 这 就 扩 大 了 地 区 之 间 的 经 济 发 展 差 距 ， 也 包 括 人 均 FDI的 投 资 差 额 。

　　FDI的 流 入 一 方 面 可 以 增 加 资 本 投 入 从 而 提 高 经 济 增 长 率 ， 另 一 方 面 通 过 提 高 要 素 生 产 率 从 而 促 进 经 济 增 长 。 据 国 际 货 币 基 金 组 织 的 估 算 ， 在 整 个 90年 代 ， FDI对 我 国 GDP的 贡 献 约 有 0.4％ 。 在 一 些 引 进 FDI很 成 功 的 省 份 如 广 东 ， 其 贡 献 率 更 高 ， 约 为 4％ ， 中 西 部 地 区 则 几 乎 可 以 忽 略 不 计 ； 而 在 提 高 要 素 生 产 率 方 面 ， FDI在 90年 代 的 贡 献 为 年 均 2.5％ ， 同 样 的 ， 这 一 贡 献 率 在 沿 海 省 份 远 高 于 内 陆 省 份 。 FDI直 接 间 接 地 创 造 了 就 业 机 会 ， 在 涉 外 企 业 1991－ 1999年 间 的 就 业 人 员 增 加 了 4倍 ， 在 沿 海 省 份 ， 外 企 的 就 业 人 员 甚 至 可 达 就 业 人 数 的 10％ ， 如 广 东 、 福 建 、 上 海 、 天 津 等 ， 但 对 西 部 地 区 的 贡 献 也 几 乎 可 以 忽 略 不 计 。

　　一 般 地 说 ， FDI对 流 入 与 流 出 国 都 是 有 益 的 ， 尤 其 是 对 流 入 国 ， 正 面 作 用 更 大 ， 但 也 有 负 面 作 用 ， 其 中 之 一 就 是 扩 大 地 区 差 距 。 经 济 比 较 发 达 的 地 区 ， FDI绝 对 值 对 GDP的 影 响 较 小 ， 而 弹 性 较 大 ， FDI和 GDP的 关 系 主 要 是 指 数 关 系 。 在 90年 代 后 期 ， FDI的 存 量 较 大 ， 流 入 增 长 幅 度 较 小 ， FDI绝 对 值 对 GDP的 影 响 减 少 ， 说 明 东 部 地 区 经 济 增 长 对 FDI的 绝 对 值 依 赖 低 于 西 部 。 如 果 要 提 高 FDI的 使 用 质 量 、 提 高 其 边 际 效 益 ， 应 该 将 FDI政 策 倾 斜 向 中 西 部 。

　　三 、 结 论

　　上 文 提 及 的 是 我 国 吸 引 外 商 直 接 投 资 政 策 的 3个 主 要 问 题 ， 实 际 上 ， 第 二 、 三 个 问 题 是 直 接 间 接 与 第 一 个 问 题 相 关 的 ， 要 解 决 后 两 个 问 题 也 只 能 从 解 决 规 范 的 、 公 平 的 税 制 着 手 。 适 应 “ 入 世 ” 需 要 、 调 整 对 外 税 收 政 策 、 对 国 外 投 资 企 业 实 行 国 民 待 遇 ， 是 大 势 所 趋 ， 但 短 期 的 调 整 则 不 应 过 大 ， 毕 竟 ， FDI对 我 国 经 济 的 正 面 效 应 在 目 前 还 是 大 于 负 面 效 应 。 问 题 是 目 前 的 优 惠 政 策 弹 性 过 大 ， 地 域 性 优 惠 层 次 太 多 ， 偷 税 、 漏 税 、 假 合 资 以 及 税 收 优 惠 引 致 的 寻 租 行 为 不 在 少 数 。 因 此 税 收 优 惠 一 方 面 要 调 整 产 业 和 地 区 政 策 导 向 ， 将 优 惠 导 向 我 国 急 需 发 展 的 如 农 业 、 能 源 、 环 保 、 高 科 技 及 中 间 服 务 业 等 行 业 ； 在 地 区 上 ， 要 向 中 西 部 倾 斜 ， 促 进 西 部 开 发 。 另 一 方 面 ， 在 逐 步 减 少 和 取 消 FDI在 所 得 税 方 面 的 优 惠 的 同 时 ， 简 化 繁 杂 的 激 励 机 制 ， 将 优 惠 标 准 规 范 化 、 透 明 化 。 只 要 有 体 制 和 政 策 的 差 异 ， 就 会 有 寻 租 行 为 ， 我 国 的 资 本 外 逃 ， 在 一 定 意 义 上 也 是 一 种 寻 租 。 资 本 流 出 ， 发 展 中 国 家 和 经 济 转 轨 国 家 尤 其 不 能 避 免 。 管 制 越 严 ， 外 逃 手 法 可 能 越 隐 蔽 ， 外 逃 现 象 也 可 能 越 严 重 。 树 立 人 们 对 我 国 经 济 的 信 心 固 然 重 要 ， 但 更 重 要 的 是 完 善 市 场 经 济 体 制 。 只 有 从 体 制 和 政 策 层 面 上 采 取 措 施 ， 才 能 从 根 本 上 抑 制 资 本 外 逃 。 体 制 和 政 策 层 面 的 措 施 应 从 两 个 方 面 着 手 ， 一 方 面 国 企 的 改 革 应 从 机 制 上 解 决 化 公 为 私 的 国 有 资 产 转 移 问 题 ； 另 一 方 面 是 要 给 国 内 企 业 一 个 与 外 资 企 业 公 平 的 待 遇 ， 减 少 内 资 绕 圈 回 来 假 合 资 的 政 策 诱 惑 。