对上市公司经营自主权的承诺具有法律性

法人需要独立
公司的自主经营对于一个企业的健康发展尤其重要，这也是现代企业制度重要内容。国内外的经验表明，政府一旦直接深入企业的经营领域，要么是干预或管制不当，影响资源的有效配置，要么是导致市场扭曲、寻租、腐败等现象，最终以失败告终。长期以来，国有企业缺乏活力，搞不好，症结就在于政府干预太深，企业没有独立法人人格——即自主经营权。因此，国有企业的改革一直强调给企业充分的经营自主权，让企业根据市场来经营管理。例如，十一届三中全会后，针对旧体制权力过于集中，企业缺少自主权的问题，拉开了以“扩大企业自主权”为内容的国有企业改革的序幕。这次改革，从根本上说是一种“授权而治”的分权式改革，即根据所有权与经营权分离的原则，将国家所有的财产授权给企业经营管理，使企业成为相对独立的经济实体。然而，由于该种改革的分权实质上是政府的授权，是一种行政行为，使得其与取得经营权的企业处于不平等的地位，下放自主权不能得到真正落实。于是又经过不断的探索，最终确立了建立现代企业制度的改革方向，通过实行公司制，有效地实现出资者权利（股权）与企业法人财产权的分离。
从国有企业的一系列改革看，基本上都是沿着出资人权利和公司法人财产权分离的思路在进行的，即股东、公司各就各位，各司其责。股东向公司出资后，不再对其所投入的财产享有直接控制权，而只享有股东权，公司则享有由股东投资形成的法人财产权，独立于股东、政府和其他人（包括自然人和法人），并以其全部法人财产，依法自主经营，自负盈亏。
然而，由于旧体制的惯性，在向正确的方向努力的过程中，也出现了诸多问题。比较突出的就是国有企业效益和效率低下、国有资产流失、出资人缺位和内部人控制等问题，后两个问题在股份制的上市公司中表现得更为明显，即公司经营层既可以作为国家股的代表不理会中小股东的意见，又可以作为内部人不理会国家这个大股东的意见，从而既可能损害小股东的利益，又可能损害国家的利益。例如，康赛集团的大股东虚假出资、郑州百文的明目张胆编造假账、猴王集团的种种弄虚作假等一系列触目惊心的违规事件即是明证。
为了解决这些问题，十六大提出了建立“权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”，这个改革方向无疑是总结经验之后作出的正确判断，体现了股东对权利和利益的追求，必然会促使公司建立完善治理结构。但是，按国有资产管理体制改革的新体制架构，国有资产管理由过去的“分而治之”，转为“统而治之”，形成从管理机构到管理内容的“集中”与“集权”，使国有资产监管机构更具有“老板加婆婆”的条件，如果不严加规范，就可能导致更深程度的政企不分，极易把企业管死。因此，这就要求国有资产监管机关在落实十六大精神时，谨慎界定管资产和管人、管事这些股东权利，让“股东的归股东，公司的归公司”，从而保证公司人格的独立性。[page]
对此，国资委也一直在不同场合强调国资委作为履行国有资产出资人职责的机构，绝对不会变成企业的“老板加婆婆”，也绝对不会干预企业的自主经营活动。同时，《企业国有资产监督管理暂行条例》（以下简称《条例》）在总则中作了宣言性的规定（第10条）：所出资企业及其投资设立的企业，享有有关法律、行政法规规定的企业经营自主权。国有资产监督管理机构应当支持企业依法自主经营，除履行出资人职责以外，不得干预企业的生产经营活动。
自主经营权缺乏有力的制度支撑
正如国有资产监管机关一再强调的，《条例》具有过渡性、原则性和暂时性的特点，这些特点无疑会使国有资产的监管行为存在更多的不确定空间。不确定空间的存在，很容易对企业自主经营权造成伤害。
首先， 国有股东权利过于庞大，甚至已经超出了权利的范畴，变为权力或管理职权。
根据公司法，无论是国有出资人还是民有出资人、自然人出资人，其实身份相同，都是公司的股东。作为股东，无论持股多少，都无非享有公司法规定的受益权、参与公司经营管理权、股份或出资的转让权、知情权、剩余财产分配请求权、优先认股权等权利。然而，国有股东通过自己给自己立法，规定了全面、详尽而庞大的，甚至超出其他股东权利的“管理职权”。例如，《条例》规定的国有资产管理机构的权力既有作为出资人的“老板权”，即国有资产监管机构享有高级管理人员的任免权、薪酬决定权、重大经营事项的决定权、资产处置权、收益分配权、战略规划权。同时也有作为政府管理机构的“婆婆权”，即国有资产监管机构负责制定管理规章、制度；进行产权界定、产权登记、资产评估监管、清产核资等基础性的管理；安置下岗职工；派出监事会；进行财务监督。由于这些“管理职权”来源于行政法规，在很多地方又没有明确适用对象是国有独资公司还是控股参股公司，例如，《条例》第18条泛泛的规定了“国有资产监督管理机构应当建立企业负责人经营业绩考核制度，与其任命的企业负责人签订业绩合同，根据业绩合同对企业负责人进行年度考核和任期考核”。第19条规定，国有资产监督管理机构可“依据考核结果，决定其向所出资企业派出的企业负责人的奖惩”，也没有明确所出资企业的性质是国有独资还是参控股企业。这样国有资产监管机构的行为就会有很大的任意性，其权力可施于国有独资公司，也可以施于国有参控股公司，这无疑是对上市公司的独立人格的最大威胁。[page]
其次，国有资产监管机关的监管行为缺乏“有效监督或制衡”。不管是权力还是权利，在缺乏监督或制衡时，都很容易被滥用。因此，权力大并不可怕，可怕的是缺乏制衡或监督。但是国有股东通过《条例》为自己明确“权力”时，并没有建立有效的监督或制衡机制。一旦国有资产监管机关不恰当使用“权力”，或者行为出错时，将会出现无人监督，无人纠错的情形，监管对象的权利就无从保障。
《条例》无疑是国有资产监管机关行为的依据，接下来的一系列细则都会依其制定。鉴于《条例》过多的不确定性空间，并且对监督或制衡机制缺乏规定。因此，国有资产监管机构强调不会做“老板加婆婆”，直接干预企业的自主经营，实际上只是一种道德性的承诺。如果没有一整套制度保障，就难免会增大监管的任意性，或者偏向错误的方向。因为国资管理机构是在过去职能部门基础上合并而成，长期形成的思维定势和体制惯性，会以各种形式表现出来，这将成为"干预行为"新的变种。为防止这种风险，国有资产监管机构有必要认真考虑，如何通过规则把尊重公司独立人格的精神明确下来，使其具有约束性。