我国破产管理人选任制度现状分析

　　引言

　　我国新破产法引入了目前世界通行的破产管理人制度，并赋予了管理人在整个破产程序中的中心地位。破产程序能否顺利进行，破产程序中债权人的利益能否得到切实保障，各种利益冲突能否得到妥善的解决，都与管理人密切相关，管理人如何选任成为新破产法实施后理论界和实务界难以回避的问题，成为研究的热点。破产管理人选任制度与一国的国情、文化和破产法理论研究有着密切的关系。虽然我国新破产法及最高人民法院的司法解释规定了管理人的选任制度，但仍存在缺陷。本文立足于司法实践，分析我国现阶段破产管理人选任制度理论和实践操作中存在的一些问题，并提出了完善该制度的措施，以期能对该制度的设立提供合理建议。

　　一、我国破产管理人选任制度的模式

　　联合国《破产法立法指南草案》中指出，当前各国在破产管理人选任上采取不同的态度。在有些法域，破产管理人由法院选任，在有些法域，由单独的办事机构选择破产管理人，该机构负责所有破产代表的一些管理工作，第三种做法允许债权人推荐和选择破产管理人。法院选任为大多数大陆法系国家所采取的选任方式，如法国、日本等国都采取这种做法，法院选任模式的法理基础在于破产程序是法院主导下的清理债权债务的司法程序，破产具有一般的强制执行性质，国家为保护私权而选任破产管理人，因此突出法院在破产程序中的主导地位。破产管理人并非全体债权人的代理人，也不是破产债务人的代理人，所以破产管理人不宜由债权人会议选任。将管理人选任有关决策的权利分配给法院有可能产生一系列问题。从司法廉政上看，法官权力大若没有很好的监督机制极易导致腐败。我国新《企业破产法》第22条规定：管理人由人民法院指定。债权人会议认为管理人不能依法、公正执行职务或者有其他不能胜任情形的，可以申请人民法院予以更换。指定管理人和确定管理人报酬的办法，由最高人民法院规定。从该规定可知我国现行的企业破产法采用的法院主导型的选任模式。

　　根据《最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》(以下简称《指定管理人的规定》)，指定管理人的流程：先由高级人民法院或高级人民法院授权中级人民法院编制管理人名册;编制管理人名册的人民法院应当组成专门的评审委员会，制定管理人评定标准并决定编入管理人名册的社会中介机构和个人名单;审理破产案件的法院从管理人名册中指定管理人。可以看出法院在选任破产管理人时拥有极大的权力。另外，管理人名册制定的标准也很模糊，这进一步加大了债权人和利害关系人监督的难度。同时根据破产法的规定，破产案件是由债务人住所地的法院管辖，而债权人可能遍布全国，将上述权利分配给法院，还有可能助长地方保护主义和行政干预。

　　本文通过对我国现行破产管理人选任制度的权力分配及制衡机制的平衡性为视角分析我国现行破产法关于管理人选任制度，并从中发现我国现行破产管理人选任制度中存在的问题并提出相应的解决方式，以期达到使得我国以法院为为主导的破产管理人选任制度发挥立法的初衷，法院依法行使其相应的职责，不逾越其职权过多的干涉管理人的工作，管理人发挥其应有的法律效用，使债权人的利益能够得到最大的保护。

　　二、我国现行选任破产管理人的优点

　　自2007年6月1日起我国新《破产法》正式实施。由于旧破产法的清算组制度在清算组产生方式、人员组成等方面存在诸多弊端，新《破产法》在借鉴国外先进经验的基础上创设了管理人制度。这项新制度较之旧的清算组制度具有无可比拟的优势：第一，专业性。新《破产法》对管理人实行严格的准入制度，即管理人必须由具备一定专业资格并具备一定职业道德的律师、会计师、资产评估师等担任，从制度上保证管理人提高清算工作效率，降低清算管理成本。第二，独立性。任何一方厉害关系人不能担任管理人，管理人向人民法院负责，受债权人会议监督，克服了旧破产法存在的行政过多干预的弊端，使破产程序真正步入法制化轨道。第三，职责法定性。管理人负责管理债权人的全部财产以及对财产进行进行清理、估价、处理等工作;管理人基于故意或重大过失给债权人造成损失的，应该承担民事赔偿责任，构成犯罪的，应当追究其刑事责任。

　　在这项新制度中，管理人处于整个破产程序的中心地位，破产程序能否在公正、公平、高效的基础上顺利进行，很大程度上取决于管理人选任制度的设置是否合理以及以何种方式使得管理人认真履行职责。而对于审理破产案件的人民法院来说，能否公正有效地选任胜任的管理人，是实施破产管理人制度的关键。随着我国市场经济趋向成熟稳健，政府对市场的态度的转变，由市场的主导者转变为市场经济的服务者，现代企业的设立、成长到消亡都将依据于市场价值规律，企业破产将成为极为平常的事件，这也就意味着企业破产清算重整类型的案件将不断地涌入法院。破产管理人制度的设立有利于吸纳社会中相关专业的精英及时高效的完成企业破产清算，同时也能最大化的保护债权人的合法利益。

　　三、我国破产管理人选任制度的不足

　　从司法实践看来，目前破产法关于破产管理人选任制度的司法解释存有如下缺陷：首先，在管理人的选任方面，法院在管理人名册的制定上权力很大，司法实践中管理人名册制定标准也很笼统模糊，过于原则化。这就给法院编制管理人名册留有较大的自由裁量空间，也给厉害关系人对法院的监督造成困难。结果可能造成跟法院关系比较好的候选人就可以编进管理人名册，同时一些有能力担任管理人的中介机构因为没有与法院的良好关系而无法进入管理人名册。这样一来势必造成管理人市场设置准入限制，这与法院的职能不符，也有司法干预市场经济的嫌疑，有悖于破产法的根本目的。其次是管理人的指定方式方面，现在主要的方法是轮号制、抽签制和抓阄，如果一个制度建设在抓阄上，是否是个好制度就值得探讨。

　　从上文的阐述中可以看出这种制度存在如下的不足：

　　1.破产管理人由法院指定，其报酬也完全由法院决定，管理人无法独立于法院，其法律地位的中立性也就无法确保。

　　2.按新破产法的规定，对管理人的指定的异议权只能由债权人会议行使，单个债权人无法行使该权利。由于债权人会议受召开时间、次数、参与人等条件的限制，形成该决议较为困难。

　　3.由于现有管理人队伍还不成熟，尚在建立初期，很多编入管理人名册的中介机构并不能胜任清算工作，仍需要一定时间积累经验，因此采取随机方式确定管理人具有一定的偶然性，不一定能承担起清算实务。而以竞争方式选任管理人又受到案件性质的限制，且若异地中介机构担任管理人，也会因路途、地域等因素对管理人工作带来影响。因此新破产法及其司法解释中所规定的指定管理人的方式不能完全适应审判实践的需要。

　　四、我国破产管理人选任制度的完善

　　通过上文对我国现行破产管理人选任制度模式的分析，不难发现我国现行的破产管理人选任制度是以法院为主导的选任模式，其中管理人名册的制定，管理人薪酬以及管理人的更换都是需要经过法院才会被通过或允许的。而现行的破产管理人选任中债权人应享有的话语权似乎又是微不足道的，债权人通过申报债权，参加债权人会议来对管理人本身及其工作成果提出建议或质疑，其建议或质疑是否被采纳最终还是由法院来作出裁定。我国现行破产管理人制度的问题就出现在法院的权力过大，而债权人的话语权没有被重视，管理人独立的法律地位没有被体现。通过对上述三者权力失衡及制衡为视角，笔者提出如下建议：

　　首先，重新定位债权人在破产管理人选任环节的作用。由于我国现行的企业破产法在管理人的选任方式上对债权人的作用认识不到位，在管理人的选任中必需的制约机制的形成造成了重大障碍。所以在管理人的选任过程中应该给予债权人更多的话语权，使债权人对管理人的选任能给予有效的监督。可从效率角度上讲，将与管理人选任有关的剩余财产控制权配置给债权人，也更为可取。企业破产清算重整到法院的介入本身就是债权人对自身债权权利的一种放弃，如果一个企业还有足够的财产归还企业债务就不会存在破产清算，债权人的利益受到损害，债权人同意企业破产清算时就不能要回其债权总额，债权人同意企业破产清算的目的就是希望就企业剩余财产得到最大的清偿，这就更应该要求管理人倾向于保护债权人的合法利益。所以一些国家破产管理人的选任的权利赋予了债权人会议。如英国、美国和加拿大等国家。但完全由债权人选任破产管理人也存在很大的问题，容易导致效率的低下以及大债权侵害中小债权人的利益等。

　　其次，在选任破产管理人时还需兼顾债权人、债务人和社会公共利益。破产管理人的选任也不能完全由债权人来决定。我国破产管理人的选任可以采取其他的一些措施来完善：一是引入管理人竞争机制与摇号相结合的方式确定管理人，使破产管理人的选任更加透明和高效。在指定管理人过程中法院应更多征求债权人的意见，引入管理人竞争机制，让有关单位、中介机构针对个案出具完整的工作预案，在基本符合个案管理人要求的基础上，再通过公开摇号的方式来确定具体案件的管理人。而不仅仅在某些个案中引入竞争机制。二是建立管理人分级管理及业绩考评机制。同时，要完善对管理人的考评机制，建立管理人的业绩档案。考评由法院或行业协会组织，采取向债权人、债务企业问卷调查的形式来进行。

　　最后，随着我国破产实践经验不断丰富，市场经济的不断发展，我们应该不断完善破产管理人的选任制度，逐渐培养破产管理人职业化队伍，为加强管理人队伍的长效管理机制，笔者建议设立管理人行业协会，由管理人行业协会对中介机构进行分级管理，不同等级或资质的管理人根据债务人企业管理的难易程度，选出相应等级的管理人出任。同时也不能完全放任市场化运作，法院应加强对破产管理人的监督，培养健康、有序的破产管理人市场。