浅析解决农村宅基地的问题

在国家实行最严格的耕地保护制度，维护国家粮食安全的大背景下，协调经济发展与保护土地、做好存量土地的综合开发和利用的一个非常重要的方面是解决好目前农村宅基地的问题。当前，社会各界在土地利用方面，更多地强调土地利用在实现社会公平方面的作用(如农村集体土地有偿转让中农民获得更多征地补偿的问题)，而对提高土地利用的效率问题有所忽视。其突出的表现是农村宅基地的荒废问题不被人们所重视。土地是不可再生的稀缺资源，伴随经济的快速增长和城市化进程的加快，我们应尽早未雨绸缪，解决农村宅基地问题，以真正达到保护耕地、提高土地利用效率的目的。

1 宅基地荒废成因分析
在农村进行土地利用现状调查的过程中发现，在许多自然村中的很多地方夹杂着很多荒废的宅基地或村地，粗略估计本地区闲置和荒废的宅基地大约占村庄宅基地总量的30%左右（有的村庄甚至高达50%-60%）。长年无人居住的闲置房和破烂房屋为数不少，有些已经倒塌，只剩下断壁残垣，在中心村新房的映衬下特别刺眼，令人触目惊心。

《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民修建住宅，应当符合乡(镇)土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。农村村民一户有两处宅基地的，可以由村民委员会或者农村集体经济组织将多余的宅基地依法收回，统一安排使用，有地面附着物的，应当给予适当的补偿，补偿标准由村民会议确定；也可以有偿使用，但房屋损坏不能利用的，必须退出多余的宅基地。对收回和退出的宅基地，应当依法办理集体使用权注销登记手续。

各级政府基于农村土地集体所有制的法律基础，对宅基地使用权分配的规定是清楚的。现行规定如果得到认真、严格的贯彻和执行，农村的宅基地应该说会得到合理、有效的使用。但实际情况并不是这样，根据在农村的调查，由于目前城市化进程的推进、历史传统、文化等各种因素的作用，事实上农村宅基地存在大量的荒废现象，特别是在经济落后、村一级政权比较薄弱的地方，荒废宅基地的现象尤其严重，我们把这种村称之为“空心村”。

在市场化改革不断深入的大背景下，为什么会出现宅基地的荒废现象呢?我们认为，导致农村宅基地闲置和荒废的具体原因很多，综合各方面的信息，大体上可归纳为以下几方面的情况。

1.1 一部分原来在农村有房产，近几年来到城镇打工、经商或举迁到城镇生活的村民，仍然保留着原来的房产而无人居住，造成了宅基地的闲置，这是目前农村宅基地荒废的主要原因。

1.2 我国家庭传统的分家方式也使得一部分宅基地荒废。一户家庭原来占有一处宅基地，在土地集体所有制的条件下，如果有家庭成员结婚成家，按照现有的法律规定可以再申请一处新宅基地。这事实上形成了一家占有两套或更多的宅基地，老人过世后，从个体经济利益的考虑，多占一套是一套，即使无人居住闲置，一般并不把旧宅基按规定返还给集体，这种现象在农村到处可见。

1.3 部分地区在旧村改造过程中，村民搬进了新住宅，而旧宅基地依旧存在，形成宅基地闲置。

1.4 还有些农村在靠近主要公路、街道搞开发建设，所处地段村民可以以很低的价格得到一块土地盖房经商。其新房产一般是既作商业用房，同时兼作生活用房，使原来的房产闲置。这样，村民名正言顺的避开了政策规定而占有更多的宅基地。

1.5 原先的老房屋周围存有大量的自有地，一旦房屋闲置以后，这部分村基地就荒废无人问津，造成土地的大量浪费。

1.6 有些村民受所谓“风水先生”的蛊惑，把某些地块说成是“凶宅”，长时期无人盖房居住而使得部分宅基地废弃。当然这种情况仅是个别情况，和前面的情形不相关，属于乡村传统的少数问题。

以上几个方面只是造成宅基地或村基地闲置和荒废的几个因素，而农村宅基地闲置或荒废的深层原因是宅基地的制度设计，即农村土地的产权属性问题。《中华人民共和国土地管理法》规定：农村的责任田、自留地和宅基地归集体所有。也就是说，对于宅基地，农民只有使用权而没有所有权，村民可以通过合法的和不合法的手段，或按历史的惯例和既成事实多占宅基地但无权对宅基地进行自由交易。这就形成了多占有宅基地的收益属于个人，而损失却由集体承担。因此，目前国家法律规定的土地产权中的使用权制度事实上造成了农村宅基地的闲置或荒废。

土地作为重要的生产要素，就目前有关法律规定，事实上农村宅基地的所有权和处置权属于集体，而使用权和收益权属于占有宅基地的村民。在农村宅基地所有权归集体所有前提下，农民不能跨地区通过市场交易获取或转让宅基地（本集体经济组织成员内部转让是可以的），这是现行法律的规定。同时农村宅基地的取得基本上是按户头平均无偿分配，获得使用权几乎是无成本的，多占几乎也是无成本的，但占有总是可以使用或有收益的，不管这种收益是即期还是预期的。在收益总是大于成本的预期下，多占宅基地的行为必然会发生。

2 解决农村宅基地荒废的对策
分析了农村宅基地出现闲置或荒芜的原因后，我们试图在现有法律的框架内找出解决这一问题的办法。从目前我国具体情况出发，解决这一问题的途径就是在现有法律允许的范围内，让宅基地的所有权和使用权分离，所有权是集体的，但使用权在一定的年限内属于家庭个人，在法律确定的期限内允许村民依法进行自由转让。也就是把使用权明晰化、时间化，宅基地所有权的集体属性不改变，但使用权明确到村民使用者头上。在农村调查时发现，凡是宅基地使用权可以转让的地区，宅基地闲置或荒废的现象就相当少，如城郊等地方。当然，这种交易的主体是集体而不是个体，是一个集体单位整体转让宅基地的使用权。

农村宅基地使用权自由流转的首要前提是要依法规定宅基地使用权占有年限。目前，法律规定农民承包的责任田的使用权年限是30年，城市土地的使用权年限最多70年，农村宅基地的使用权限可以参照城市土地使用周期来确定。在规定的期限内，宅基地使用权的所有者可以合法地转让。

如果做到了农村宅基地使用权的有偿使用和流转，就会有效地遏制乱占和多占宅基地情况的发生。就目前农村的具体情况看，这涉及到农村村民原始宅基地的使用权归属问题。我们认为不同的地区必须确定一个时间点，在这个时间点以前的宅基地使用权完全归现在的使用者，从社会稳定的角度出发承认村民占有宅基地的即成事实；村民在这个时间点以后如想重新获得宅基地，就要通过流转来获取。这样，可以有效解决目前农村宅基地按人头平均无偿分配的局面(按人头平均分配宅基地的规定和国家的计划生育、控制人口的国策相矛盾)，用经济的手段解决农村宅基地闲置、浪费和荒芜的现象。[page]

我国农村宅基地的使用效率与其它土地使用效率相比是比较低的，究其原因就是目前农村宅基地无偿的按人头平均分配。假设人口得不到有效控制的话，将会造成一些村庄的占地面积逐渐扩大，而耕地面积不断减少。允许宅基地使用权的自由流转，先从总量上控制宅基地的数量，要想获得新的宅基地就必须在总量控制下进行调剂，有人进入，就有人退出，总量不变甚至减少，每一户的需求都会得到满足。当然，如果出现无力购买宅基地使用权的群体又确需宅基地的，要通过社会保障措施解决，要做到住者有其屋，保障村民的生存权。

在当前农村土地集体所有制的情况下，土地产权的模糊，导致耕地和农村建设用地的界限不是很清楚，为招商引资，各地以各种名义，将耕地转作建设用地。当然，各地方政府对“以地生财”发展模式的依赖是更主要的原因。另外，很多村庄为了提升本村形象，往往沿路或者在村庄的边缘地带安排宅基地，这就不可避免侵占部分耕地。而明确农村宅基地产权归农户所有以后，各级政府通过登记发证确定各类土地用途等予以确认，就可以对耕地和农村建设用地进行总量控制，一定程度上可以避免耕地被侵占。同时，土地使用产权的分散化，交易主体的分散化，势必增加开发商的开发成本，真实反映土地的价值，一定程度上减少开发过程中土地浪费现象。

允许宅基地使用权的自由流转和国家的土地管理法并不冲突。《中华人民共和国土地管理法》规定：农民出租、出卖房屋后，再申请宅基地的，不予批准。在对集体土地使用权用途作出限定——集体土地使用权不得用于非农业建设的同时，允许宅基地使用权人对地上建筑物进行出租、出卖。由此可以推论，对宅基地使用权的流转并不是完全限制的，而是适度的、有条件地放开。实际上，允许土地上的建筑物出租、出卖，也就认可了宅基地使用权的有偿转让。土地是建筑物的载体，不可能存在转让房产而不转让宅基地使用权的道理。允许建筑物的出租、出卖，实际上就冲破了法律上的限制，只不过是表现为现时流行的房产交易中的所谓“土地证”的问题。把地面建筑和土地分开的规定是一个有待深入探讨的新课题，把两者分开实际上加大了物产的交易费用，增加交易成本，对增进社会进步无益。

从1990年起，我国国有城镇土地就开始实行使用权有偿出让和转让制度，引入市场机制来调节国家和土地使用者之间的关系，这为把市场机制引入农村宅基地使用权的有偿转让提供了大量可借鉴的实践经验。按照土地管理法的规定，城市的土地属于国家所有，土地使用权可以转让，收益部分归国家所有、部分归当地的政府所有。这对我国城市化的发展和节约城市土地，提高城市土地的使用效率起到了十分重要的作用。允许国家有偿出让土地的使用权，也就应当允许集体和个体转让土地的使用权，这在法律、逻辑上都是合理的。如果农村宅基地使用权自由流转和某些法律、条例有冲突的话，应当做的是修改法律条文，而不是限制有利于提高土地使用率的使用权流转本身。

结合实施城乡建设用地增减挂钩政策，一方面将原来布局分散、数量很大、使用效率很低的宅基地集中起来，通过宅基地换房或换社保等途径统一整理复垦，增加耕地面积，减少宅基地的荒废，实现土地的节约集约利用。

中发(2003)3号文件《中共中央国务院关于做好农业和农村工作的意见》已提出：“各地要制定鼓励乡镇企业向小城镇集中的政策，通过集体建设用地流转、土地置换、分期缴纳土地出让金等形式，合理解决企业进镇的用地问题”。国发(2004)28号文件《国务院关于深化改革、严格土地管理的决定》也提出：“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”。事实证明，国务院的规定已经在农村土地使用权流转方面向前迈出了一大步。

应该说，当农村建设用地不能大规模流转时，在宅基地的集体所有和集体使用统一的产权结构下，不管是出于传统的老家的观念，还是对土地的增值预期，农户都不会放弃宅基地的使用权，荒废的宅基地是不会流转的。相反，当宅基地的使用权落实给农户，农户成为宅基地明确的产权主体的情况下，自然会产生土地流转的收益。即使割断农村建设用地和城市建设用地市场的联系，宅基地的级差地租也会使部分荒废的宅基地在村庄范围内实现流转，从而提高土地的利用效率。