物业管理招投标中的问题与思考

伴随物业管理行业在我国的迅猛发展，社会各阶层对物业管理的认识逐步提高，物业管理招投标行为正逐渐增多。但目前在中国，物业管理毕竟是一个只有20余年发展历史的年轻行业，物业管理行为中涉及的各项法律关系仍处在摸索阶段，反映在招投标活动中则出现了一些矛盾与混乱，各种不规范的行为更是屡见不鲜，比如：近期珠海市先后有3宗物业管理招标最终都演化为不同形式的复杂纠纷，目前仍处在协调解决的过程之中。本文将结合实际，谈谈目前我国物业管理招投标活动中存在的主要问题和一些思考。

一、各方主体的角色定位与职责分工

作为参与物业管理招投标行为的各方法律主体，明确招标人、投标人、监管人及招标代理机构的角色定位与各自职责无疑是招投标市场健康发展的先决条件。特别是经过20年的实践检验，早期的物业管理市场主体定位与行业监管思路正面临重大转换与重新界定的迫切需要，主要体现在以下三个方面：

1、物业管理招标人的身份认定

在业主委员会成立之前，物业管理项目的招标人为建设单位，这是各方认可并可行的操作方法。现实中有关招标人身份界定的矛盾多出在业主委员会成立之后。

1994年3月建设部颁布的《城市新建住宅小区管理办法》，将管委会(即业主委员会，以下简称“业委会”)定义为：在房地产行政主管部门指导下成立，代表和维护住宅小区内房地产产权人和使用人合法权益的组织，并将“决定选聘或续聘物业管理公司”明确列入业委会的权利。此后各地相继出台的物业管理地方性法规基本延续了这一思路。虽然个别地方法规指出：业委会“聘请物业管理公司”的决议应当经业主大会批准，但实际落实的寥寥无几，造成了目前物业管理招标人就是业委会的现实。在各地已经或正在进行的物业管理招投标过程中，我们经常看到整个招标的组织、谈判与决策权完全掌握在业委会委员手中，甚至为个别委员所左右，广大业主则丧失了起码的知情权与表决权。为少数人所掌握的权力一旦失去有效的制约与监督就容易被扭曲与滥用。在实践中，我们甚至发现个别业委会成员以候选企业对自己承诺的个人利益的多寡作为谈判的砝码与取舍的标准，严重损害了全体业主的合法权益，影响了物业管理招标过程的公正性。

为此，我认为有必要重新界定业主大会与业委会在物业管理活动中的法律地位，必须明确业主大会才是代表和维护全体业主合法权益的决策机构，而业委会仅仅是业主大会的执行机构。相应地在招投标活动中的招标人为业主大会，其具体职责为：(1)决定是否采取招标方式选聘物业管理企业;(2)根据物业管理招标法规所要求的专业力量及自身的经济承受能力，决定自行招标还是委托招标代理机构招标;(3)决定选聘或解聘物业管理企业。业主大会作出的以上决议，应当经物业管理区域内全体业主所持投票权2/3以上通过。而业委会在招投标过程中则应当承担召集、协调、沟通与落实的职责，其具体工作为：(1)召集并主持业主大会，或采取书面征求意见的形式，组织全体业主就物业管理招标相关事宜进行表决;(2)办理物业管理招投标过程中的备案事宜;(3)采取自行招标方式的，具体组织招标;采取委托招标方式的，协助招标代理机构组织招标;(4)与业主大会选定的物业管理企业签订物业管理服务合同;(5)无论业主大会采取书面征求意见的表决方式，还是采取现场讨论的表决方式，业委会都应当将表决结果向全体业主公示，及时将招投标的进展情况及相关事宜告知全体业主。

其实，在许多现行的物业管理地方性法规中，都将“决定物业管理的重大事项”列入了业主大会的职责，但“选聘物业管理企业”这一“重大事项”却明确列入了业委会的职责。在这一问题上法规指引的矛盾相应带来了现实监管的混乱。可喜的是：在已经颁布的《物业管理条例》中，已经将“选聘、解聘物业管理企业”明确写进业主大会的职责，此举将为物业管理招标人正名，并充分体现了全体业主在物业管理招标过程中的知情权与表决权，有助于从根本上减少物业管理纠纷的产生。

2、物业管理投标人的资格认定

物业管理投标人就是响应物业管理招标、参加投标竞争的物业管理企业。由于现行法规对参与投标的物业管理企业的资质要求存在模糊之处，投标人的资格认定在实际操作中容易引发争议，其中最突出的问题是：持有临时资质的企业是否有资格参加物业管理投标?

根据建设部1999年10月颁布的《物业管理企业资质管理试行办法》(以下简称《试行办法》)规定：“一级企业可以参加全国范围内物业管理项目的投标、议标;二级企业只限参加全国范围内30万平方米以下物业管理项目的投标、议标;三级企业只限参加本省区域内15万平方米以下物业管理项目的投标、议标。”但持有临时资质的企业能否参加投标，能够参加多大规模项目的投标，对此《试行办法》未作明确规定。

在国家倡导建管分离，提倡通过市场竞争机制选择物业管理企业的背景之下，如果完全禁止持有临时资质的企业参加投标，则有可能将资金雄厚、素质超群的新生力量排斥于物业管理市场之外，最终导致物业管理行业缺乏生机与活力。我认为，可以借鉴《试行办法》的做法，规定持有临时资质的企业可以参加本

市区域内8万平方米以下物业管理项目的投标、议标。但鉴于临时资质证书的有效期为一年，在持有临时资质证书的企业可以参加的物业管理投标中，应当在招标文件关于合同期限的表述中注明：“如果持有临时资质的企业中标，则物业管理服务合同的期限应当附加延续的条件。” 即：该企业临时资质期限届满后取得三级企业资质的，执行原定物业管理合同期限;否则，该物业管理服务合同自行终止，招标人应当重新组织招标。

评定企业资质等级的政府行为在发达国家并不多见，但对于我国尚处在培育过程中的物业管理市场而言，目前推行的企业资质等级评定对促进物业管理行业“专业化、市场化、社会化”仍有着积极的作用。由于全国物业管理行业发展还很不均衡，各地评定资质等级的操作和实施缺乏统一的标准，因此，在投标人的资格认定过程中，各地物业管理主管部门还应注意对不同城市甚至不同国家和地区企业资格的对照认定，通过制定相应的对照指引，方便招标人参照执行，以防止歧视和排斥潜在投标人的做法，杜绝地方保护主义盛行。

此外，在投标人资格认定的实践中，还存在形形色色限制或排斥潜在投标人的不合理现象，如：某招标人为使其私下接触过但仅具有临时资质的企业更具竞争力，公然排斥资质等级较高的企业参加投标，在招标文件中要求投标人具有“二级以下资质”。也有招标人提出与其招标物业管理项目实际要求不符的过高资格要求。对此相关的物业管理法规都应做出明确的指引。[page]

投标人的资格认定后，其在物业管理招投标活动的职责非常明确，即：严格按照招标文件的要求参加投标，在遵守物业管理招投标相关法规的前提下展开公平竞争。

3、物业管理招投标监管人的定位

目前在部分业主中有一种思想，认为业主是物业的产权人，并最终为物业管理付费，因而物业管理招标行为应完全由业主自主决定和实施，无需其他形式的监督和制约。我认为这种想法值得商榷，因为：

第一，物业管理民事行为自身独有的特点决定了物业管理招投标需要必要的监管。

物业管理的最大特点是：物业管理是基于物业管理区域内共有部分和共同事务的管理和服务，服务的受益者和成本负担者是具有相当数量个体组成的业主群体，因此，物业管理行为具有比较明显的公共产品的性质。凡是存在公共产品的领域一般都伴随着与之对应的委托代理关系。委托代理关系的存在客观上需要内外部的监督，否则便容易产生租金和寻租行为。而监督也会产生监督成本。制度设计的目的就是在有效控制交易成本和监督成本的同时，建立能够有效保障公共利益的机制，其中包括物业管理招投制度的设计。但是，物业管理招标人本身不同于具有明确组织架构和法人资格的其他委托代理机构。物业管理招标人为业主大会，业主大会的决议又由业委会落实，相应业委会的民事责任由业主大会承担。无论是业主大会还是业委会都具有组织松散和责任人模糊的特点，在此背景下所进行的招投标活动更有必要建立完善的监督制约机制，包括行政监督、社会监督以及竞争对手监督，利用“行政监督的权威性、社会监督的广泛性、竞争对手监督的有效性”，共同构筑强大的监督网络，创造公平健康的物业管理市场氛围。

第二，行政监督的权威性和明确性使其成为物业管理招投标活动的首要监管人。

社会监督具有非义务性特征，其监督主体缺乏明确指代，其监督诉求也不具备强制力保障，只能通过影响相关政府行政部门或司法部门来实现。竞争对手监督的动力源自市场竞争中的利益驱动，其监督诉求除通过行政监管来实现外，还表现为一种民事法律关系，即：物业管理投标活动中的竞争对手可以依据《中华人民共和国招标投标法》(以下简称《招标投标法》)和《中华人民共和国反不正当竞争法》(以下简称《反不正当竞争法》)诉诸司法途径，以维护自身合法权益。但目前我国物业管理法律体系仍不健全，且通过司法途径解决纠纷仍费时费力、成本高昂，使各方市场主体在遭遇问题与纠纷时怠于运用司法途径，而首先诉求于相关政府主管部门，期望通过行政调解化解矛盾、平息纠纷。这也是行政监督介入的客观土壤。

对物业管理招投标活动的行政监督由明确的物业管理主管部门负责，该监管职能由《招标投标法》和物业管理相关法规明确赋予。通过行政监管实现对物业管理招投标的全过程监督，避免了司法程序介入的事后性，有利于从源头上减少招投标过程中的违法违规行为，在目前的行业现状和司法环境下，不失为一种实用、高效的首选途径。

需要明确的是，伴随我国市场经济的不断发展和市场主体的逐步成熟，物业管理主管部门也面临着角色转换的迫切问题。主管部门在物业管理招投标中的监督职责不再体现于直接的审批行为，更不能体现于直接介入招投标活动，代为组织包办具体的招标业务。当前的行政监督应当着眼于如何建立完善的招投标内外监督机制，以规范各方市场主体的行为，维护物业管理市场的正常秩序。具体说来，

物业管理主管部门在招投标活动总的监管职责可以通过以下三个方面来体现：

(1)制定有关物业管理招投标的法规规章，力求详尽、严谨，具有可操作性和可衡量性，为招投标各方主体提供行为的依据和指引;

(2)建立物业管理招投标登记备案制度，要求招标人将招标公告、委托的招标代理机构、招标文件、评标报告、招标投标情况书面报告送物业管理主管部门备案，由主管部门依据明确、公开的招投标法规规章，核对物业管理招投标的范围、方式、组织形式、组织程序等是否合法有效，并及时发现问题，督促整改;

(3)依据明确、公开的招投标法规规章，严格查处招投标活动中的违法违规行为。同时，为提高行政监督的效率，防止行政机关的意志左右招投标活动，应当强化物业管理招投标过程的信息披露制度，增加招标、投标、开标、评标、定标过程的透明度，充分调动社会监督与竞争对手监督的优势，使行政监督同样依法、有序地进行。

4、物业管理招标代理机构的定位

招标代理机构是顺应物业管理招投标发展需要而产生的新兴市场力量。根据《招标投标法》有关规定，物业管理招标的组织形式分为自行招标和委托招标。招标人具备物业管理招标法规所要求的专业力量，具有编制招标文件和组织评标能力的，可以自行组织招标。如果招标人不具备自行招标的条件，而物业管理主管部门又不能既当“裁判”又当“运动员”，此时就需要专业的招标代理机构为招标人提供委托招标服务。

目前，我国在物业管理领域内严格意义上的招标代理机构仍未出现。我认为，各地物业管理主管部门应当把培育招标代理机构作为促进物业管理招投标制度快速发展的紧迫任务之一。在此过程中，应当充分借鉴各地在建设工程招标领域积累的丰富经验，严格按照《招标投标法》对招标代理机构的要求，认定物业管理招标代理机构的资格，尤其应该注意的是：

(1)物业管理招标代理机构是从事物业管理招标代理业务并提供相关服务的社会中介组织，不应与行政机关和其他国家机关存在隶属关系或者其他利益关系。应当将物业管理主管部门的监督职能与招标代理机构的社会中介职能彻底分离，防止行政干预对招投标活动公正性的影响;

(2)物业管理招标代理机构资格认定的标准应当是明确、公开并具有可衡量性的，以防止行政主管部门在招标代理机构资格认定过程中的主观随意性;

(3)应当形成物业管理招标代理机构之间的竞争格局，各代理机构应当充分利用自身的专业知识、人才优势和配套设施，通过为招标人、投标人提供合法、优质、高效的中介服务，保障所代理招标活动公平、公正、公开地进行，从而赢得市场，在竞争中获得一席之地。

二、低价竞争的困惑

招标人选择合理低价中标是理性市场主体的必然选择，也是招标人合法权利的体现。而物业管理行业买方市场的逐渐形成必然引发日趋激烈的市场竞争，部分企业为取得物业管理项目甚至不惜变相压价。低价竞争成为目前物业管理招投标活动中不容忽视的现象，各物业管理市场主体对此也存在不同形式的困惑。[page]

1、是否中标价格越低对招标人越有利?

目前有部分招标人希望中标价格越低越好，或者希望中标企业额外追加的投资越多越好，片面追求中标价格的最低化。但对经济效益的追求是任何企业最根本的原初动力，如果物业管理企业通过直接或间接提供不合理的低价获得物业管理项目，那么在未来的管理服务过程中，要么会因为企业过度压缩成本，导致管理服务质量下降、环境恶化、物业维护不当等后果，加速物业的贬值过程;要么企业会以各种方法变相调整价格，带来后续物业管理纠纷的隐患，最终受害的仍是业主自己。

因此，片面追求中标价格最低化是一种只顾眼前利益、表面利益的短期行为。招标人永远应当树立服务质量与服务价格成正比的消费理念，应当在招标过程中，摈弃绝对最低价中标的指导思想，根据自身的物业定位与管理要求，客观分析和比较投标企业的管理水平与服务价格，从而选择“性价比”最优的管理企业。

2、是否低价竞得的物业管理项目能使招标人一劳永逸?

经过20年特别是近10年的高速发展，物业管理企业越来越面临优胜劣汰的巨大市场压力。以珠海市为例，截至2003年4月，全市共有一级企业2家，二级企业3家，三级企业69家，临时资质企业115家，管理项目总建筑面积约3000万平方米，
企业平均管理面积不足16万平方米，而临时资质企业平均管理面积不足7万平方米。珠海市的现状同样反映了全国物业管理行业的典型情况，即物业管理企业普遍管理规模过小，大量临时资质企业面临被市场淘汰的危机。于是，少数企业不惜以极低的服务价格或极高的追加投资牟取中标，以期在市场中占有一席之地。但这种低价竞争的行为暗含了饮鸩止渴的风险。

首先，《招标投标法》和《反不正当竞争法》明确规定：投标人不得以低于成本的报价竞标。如果投标人的报价经测算被确认为低于成本价格的，则该中标无效，投标企业只能是“竹篮打水一场空”。

其次，即使投标企业以略高于成本价的低价中标，企业为挖掘有限的利润空间势必大幅压缩成本，如：减少人员配置、降低人员工资、降低服务档次等。这样企业不但吸引不了高素质的人才，甚至留不住原有的优秀员工，长此以往，必然导致管理与服务质量下降，企业缺乏持续发展的动力。

再次，物业管理行业不同于普通消费品行业，当企业以极低价格竞得管理项目后，将在合同期限内以固定价格提供服务，而无法根据市场状况随时自主调整价格。同时由于物业管理行业的低门槛可进入性和服务的可替代性，即使合同期限届满，原企业也无法因为先前的市场占有而自然获取管理项目或提高管理价格。即：低价进入并不能保证长期的收益权利，低价更多的是意味要忍受长期的低利润运作。

最后，投标企业之间毫无自律地比拼少收费、多投入，势必让投标人逐渐形成“招标牟利心理”，即使原企业管理不错，但出于降低投入的考虑，招标人仍会倾向于频繁招标，更换管理企业，并迫使企业签订权利义务不对等的合同，使物业管理企业的整体生存环境渐趋恶化，也使整个行业处于低水平运作的状态，难以得到提升与进步。

因此，物业管理企业应该认识到，未来的竞争是优质服务的竞争，是优秀人才的竞争。物业管理企业应该通过发挥各自优势、合理配置资源、提高管理效率、降低管理成本来提高企业服务的“性价比”，增强企业的竞争力。一味地低价竞争反倒容易因管理不善、信誉不佳而被市场淘汰出局。

3、物业管理监管人是否有必要谈“低”色变?

物业管理招投标市场过分低价竞争的问题同样引起主管部门的重视与忧虑。在此问题上，我认为物业管理主管部门应当坚持4个思想：

第一，通过制定完善的规则，使评委专家测算出合理的管理成本价，将“低于成本价”竞争的违法行为拒之门外。

第二，对于投标报价明显偏低、即使未低于成本价的投标行为，主管部门也不宜以行政命令直接宣布投标无效，而是通过制定完善的、强制性的“物业管理服务质量标准”，以此约束中标企业的后续管理服务行为，保证今后管理服务的质量标准，并以此作为企业资质评定的依据之一，对达不到管理服务质量标准且情节严重的，应当取消物业管理企业的资质。

第三，以平常心态看待物业管理市场机制的作用。就像彩电市场价格战最终还是能够找到一个市场平衡点，所有市场主体最终都要经过市场洗礼而逐步走向成熟，物业管理市场也不例外。只要在法规允许的范围内，应当鼓励市场竞争的充分进行。

第四，引导物业管理企业提供差异化服务，顺应不同层次招标人的市场需求。如同任何成熟的消费品都可以区分高中低档一样，根据物业的档次与业主的整体承受能力的差异，物业管理服务同样存在不同的需求层次，应该允许物业管理企业充分利用市场细分原理，根据企业的特色找准市场定位与切入点，在法规允许的范围内，形成多层次、差异化的物业管理服务体系。

4、评委应该如何确定招标项目的成本价?

在低价竞争问题的讨论中，我们多次提到管理项目的“成本价”,那么招标项目的物业管理成本价到底如何确定呢?

由于管理成本是依托于管理方案的动态指标，各种不同的方案对应了不同的成本价，不同方案之间的核算指标与表述口径也各不相同，因而各投标企业的投标价与成本价缺乏明确的、绝对的可比性。

为合理评估在招投标过程中的物业管理成本价，我认为应该要求投标企业详细列明合同期限内的管理成本构成与测算过程，并将成本构成与其服务范围、服务标准和服务质量一一对应，避免成本测算中的遗漏与混乱。在具体的评标过程中，评委应当依据劳动部门定期发布的工资指导标准、物业管理相
关服务标准，综合测定各投标方案的成本价。这就对评委的专业性提出了很高的要求。当然，招标人也可以委托专业中介机构核算各投标方案的成本价。

三、评标过程的公正性与评分结果的权威性

公正性是任何招投标活动的核心原则与思想精髓。招投标活动的公正性和权威性主要体现在评标过程与评分结果上。对此，主要有以下几方面的问题：

1、评委的组成问题

根据《招标投标法》第37条规定：“依法必须进行招标的项目，其评标委员会(以下简称‘评委会’)由招标人的代表和有关技术、经济等方面的专家组成，其中专家不得少于成员总数的2/3。”

正如我在第一部分关于物业监管问题中所提到的，物业管理服务具有一定公共产品的性质，在物业管理招标的评委会组成上，即使不要求专家占成员总数的2/3以上，但至少在评委会中应当有相当数量的专家成员，物业管理主管部门可对此作出具体明确的规定。[page]

为保证专家的专业素质及客观公正性，评委会的专家应该全部从物业管理主管部门推荐产生的专家库中随机抽取，杜绝由招标人或主管部门直接指定专家的情况。同时，为解决同一城市专家数量有限的问题，可以省为单位建立统一的专家库，并建立对专家的监管机制，增加评审专家的专业性与公正性。至于本身承担物业管理监管职能的人员，可以依据专家条件进入物业管理专家库，在随机抽到的情况下，以个人身份进入评委会。

2、投标书的质量是否应当成为衡量企业水平的决定性因素?

投标书的质量在一定程度上反映了投标企业的真实水平，因而投标人和评委都应给予投标书应有的重视。但目前的倾向是评委过分倚重对投标书的评判，轻视甚至忽略了对企业管理现状和管理现场的考察评估。于是投标企业也在标书编制过程中投入过多的人力物力财力，本着多多益善的心态，甚至将某些管理学原理也长篇累牍地罗列进标书，结果是标书越做越厚，越做越豪华。

我认为，标书质量应该是评判企业水平的一个基本因素，而非决定性因素。书面物业管理规章制度的可复制性已使其逐渐丧失了甄别企业优劣的功能，而物业管理的特殊性决定了标书中所描述的服务标准只是一个承诺，真正的服务质量在实际服务过程中才能体现出来。而且过厚的标书实际上不可能被评委全部详细阅读，那些无法体现企业差异性的、可有可无的赘述实际上是一种人力与资金的浪费。

为避免物业管理招投标过程中的标书误区，增加评分结果的权威性，我认为：(1)应当在评标过程中适当减少标书内容所占的分值比重，增加对企业管理现状和管理现场的考察所占的分值比重。因为即使同是“全国物业管理示范住宅小区”的项目，其管理水准和企业素质仍可能相距甚远，对管理现场的考察在衡量企业实际水平的过程中具有不可替代的作用;(2)应当将中标企业在投标书中所承诺的服务标准和服务质量全部列入其签订的物业管理服务合同，并强化实施过程中的业主考核机制，以避免投标企业利用无法兑现的承诺得以中标;(3)应当对投标书的内容及篇幅作出适当的规定与限制，将评审的重点放在管理理念、服务标准、人员配置与价格测算等主要方面，以务实的态度引导投标企业编制标书。

3、评标过程与结果的公开性

在目前的多数物业管理招投标活动中，评分的规则是不公开的，评委的评分是不记名的，评分的结果也是保密的，诸如此类的种种不透明过程有可能妨碍招标的公正性，甚至动摇人们对招投标制度的信任。

其实，公平是建立在公开的基础上的。当所有的竞赛都在阳光下进行，参赛者的全部注意力就会放在如何提高自身的竞争力，而不是将精力投入到诸多的幕后比拼中去。所以我认为：(1)应当把详细的评分规则公开，设有底价的竞标还应当公开底价，让投标人从揣摩与猜测的茫然中解放出来，从动用不正当竞争手段的诱惑中解放出来，真正着眼于管理项目的研究与管理素质的提高;(2)应当建立评委负责制，所有评委应当采取记名评分的方式进行评判，并出具书面评判意见，使每一位评委都为自己的评分负责，为评标过程的公正性负责;(3)应当公开各个评标步骤的评分结果及总分结果，可以不公开相应的评分人，但评分结果应

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