村民小组农民集体 是否拥有集体土地所有权

　　【示范点】

　　村民小组农民集体依法拥有集体土地所有权，村民小组因机构不健全等原因不能经营、管理小组农民集体所有的土地的，可以由村委会代为经营、管理，但不能据此否定村民小组农民集体的土地所有权。

　　【案情】

　　上诉人(原审被告)：阳谷县人民政府。

　　被上诉人(原审原告)：阳谷县博济桥街道办事处博济社区张楼小区第三居民小组。

　　原审第三人：阳谷县博济桥街道办事处博济社区居民委员会。

　　阳谷县原石门宋乡张楼村原有4个生产队，后改为4个村民小组，各村民小组沿袭原生产队的土地界限。1994年11月，阳谷县人民政府依张楼村的申请，为其颁发了《集体土地所有证》，将张楼村全村范围的集体土地所有权均登记于“张楼村”名下。后因撤乡并镇，张楼村所属的原石门宋乡并归至阳谷镇，2004年阳谷镇分为三个办事处，张楼村划归至阳谷县博济桥街道办事处博济社区居委会管理，张楼村改为张楼小区，张楼村第三村民小组改为张楼小区第三居民小组。张楼小区第三居民小组得知小组集体所有的土地被登记在张楼村名下后，认为阳谷县人民政府应将小组集体所有的土地登记在小组集体名下，不应登记在张楼村名下，遂诉至阳谷县人民法院，请求撤销阳谷县人民政府的土地登记行为。

　　阳谷县人民政府认为：张楼小区第三居民小组没有集体土地所有权，政府将集体土地所有权证书颁给张楼村是正确的，张楼小区第三居民小组认为登记行为侵犯了其合法权益不能成立，其与被诉登记行为没有法律上的利害关系，不具备本案原告诉讼主体资格;阳谷县人民政府为张楼村进行土地登记的行为事实清楚，程序合法，应予维持。

　　【裁判】

　　一审法院审理认为，阳谷县人民政府将张楼村全村范围内的集体土地均登记于张楼村名下，而张楼小区第三居民小组认为小组集体所有的土地应登记在小组集体名下，阳谷县人民政府的登记行为侵犯了其合法权益，其可提起行政诉讼。根据国家相关法律的规定，张楼村原4个生产队改为4个村民小组后，各村民小组农民集体仍沿袭原各生产队的土地所有权界限，张楼小区第三居民小组农民集体依法享有独立的集体土地所有权，阳谷县人民政府将张楼村各村民小组农民集体所有的土地均登记在张楼村名下，系认定事实不清，适用法律不当，遂判决撤销阳谷县人民政府的被诉土地登记行为。

　　一审法院宣判后，阳谷县人民政府不服，提起上诉。

　　中院审理后，判决驳回上诉，维持原判。该判决现已发生法律效力。

　　【评析】

　　本案涉及二个问题，一是张楼小区第三居民小组是否具备本案原告诉讼主体资格，二是阳谷县人民政府的土地登记行为是否合法。该二个问题的解决，在于澄清一个法律问题：村民小组农民集体是否拥有集体土地所有权?

　　对此存在二种不同观点：

　　一种观点认为，原《土地管理法》第八条规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的，可以属于乡(镇)农民集体所有。村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。”修改后的现行《土地管理法》第十条也规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理”。因此，农村集体土地所有权分为三类：乡(镇)农民集体、村农民集体、村内集体经济组织农民集体。1992年《国家土地管理局政策法规司关于对〈土地管理法〉有关问题请示的答复》第二项规定，“农业集体经济组织”必须有一定的组织机构、管理人员、资金，具有一定的民事权利能力和民事行为能力，能够以自己的名义独立承担民事责任。据此，原生产队解体改为村民小组后，原生产队所有的土地，属于该村民小组相应的农业集体经济组织的农民集体所有，不应理解为村民小组拥有集体土地所有权;而且本案张楼小区第三居民小组不具备完整的组织机构，不能以自己的名义独立承担民事责任，故张楼小区第三居民小组没有集体土地所有权，阳谷县人民政府的理由是成立的。

　　第二种观点认为：村民小组农民集体是我国集体土地所有权主体中的重要一类，不能否认村民小组农民集体的土地所有权。本案张楼小区第三居民小组农民集体拥有集体土地所有权，阳谷县人民政府将各小组农民集体所有的土地登记在“张楼村”名下是错误的，张楼小区第三居民小组作为集体土地的经营、管理者有权依法提起行政诉讼。

　　笔者同意第二种观点，本案亦据此进行判决。理由分析如下：

　　我国的农民集体土地所有权，在农村管理体制改革之前，实行人民公社、生产大队、生产队“三级所有、队为基础”的形式，生产队范围内的土地，归生产队所有。农村管理体制改革后，人民公社、生产大队、生产队分别由乡(镇)政府、村民委员会、村民小组替代。其中生产队直接改为村民小组，且土地家庭联产承包中没有打破原生产队土地所有权界限的，村民小组农民集体与原生产队之间保持了完整的承继关系，应依法拥有其对应的原生产队的集体土地所有权。

　　1995年3月28日国务院批转的《农业部关于稳定和完善土地承包关系的意见》第二条规定：“土地调整时，严禁强行改变土地权属关系，不得将已经属于组级集体经济组织(原生产队)所有的土地收归村有，在全村范围内平均承包”。1997年8月27日《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》第二条第(二)项也规定：“不能随意打破原生产队土地所有权的界限，在全村范围内平均承包”。由此，该二个文件都对与原生产队对应的村民小组农民集体的土地所有权问题进行了肯定。

　　之后，国土资源部“国土资发[2001]359号”文《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》将该问题又进一步澄清：“凡是土地家庭联产承包中未打破村民小组(原生产队)界限，不论是以村的名义还是以组的名义与农户签订承包合同，土地应确认给村民小组农民集体所有。”“对于已经打破了村民小组农民集体土地界线的地区，应本着尊重历史，承认现实的原则，对这部分土地承认现状，明确由村农民集体所有。”因此，由原生产队直接改为村民小组的，村民小组农民集体依法承继原生产队的土地所有权，而土地家庭联产承包中打破原生产队土地所有权界限的，村民小组农民集体不能拥有原生产队的集体土地所有权。“国土资发[2001]359号”文的规定，事实上已修正了前述1992年原国家土地管理局政策法规司答复中的相关内容。[page]

　　村民小组机构不健全的，如何经营、管理小组农民集体土地，是否影响到小组农民集体的土地所有权?依法律规定，村民小组和村委会仅仅分别是村民小组农民集体土地和村农民集体土地的经营、管理者，而非所有者。正如有一些村的村委会组织涣散甚至没有组建起村委会但不会影响村农民集体的土地所有权一样，村民小组机构不健全不具备实际经营、管理能力，与村民小组农民集体的土地所有权并无关联。国土资源部“国土资发[2001]359号”文《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》也明确规定：“考虑到各地的差异和村民小组组织机构不健全的实际，在具体登记发证时，可采取两种方式进行：一是，有条件的地区，可将《集体土地所有证》直接发放到村民小组农民集体;二是采取‘组有村管’的方式，将《集体土地所有证》发放到村，由村委会代管。为体现村民小组农民集体的所有权主体地位，土地证书所有者一栏仍填写村内各村民小组农民集体的名称，并注明土地所有权分别由村内各村民小组农民集体所有。待条件成熟时，可将《集体土地所有证》换发到组”。因此，村民小组因机构不健全等原因不能经营、管理其集体所有的土地的，可以由村委会代为经营、管理，但不能据此否定村民小组农民集体的土地所有权。第一种观点认为张楼小区第三居民小组机构不健全，故不拥有集体土地所有权，系混淆了村民小组农民集体权利能力和村民小组行为能力的关系，该观点不能成立。

　　综上分析，原张楼村4个生产队改为4个村民小组后，各村民小组仍沿袭原生产队的土地界限，张楼小区第三居民小组农民集体亦承继了原生产队的集体土地，对其范围内的集体土地依法拥有集体土地所有权。张楼小区第三居民小组作为张楼小区第三居民小组农民集体所有土地的经营、管理者，认为阳谷县人民政府将小组农民集体所有的土地登记于“张楼村”名下侵犯了其合法权益，可依法提起行政诉讼，张楼小区第三居民小组具备本案原告诉讼主体资格。而阳谷县人民政府将张楼小区第三居民小组农民集体所有的土地登记于“张楼村”名下，系认定事实不清，适用法律不当，原审法院判决撤销该土地登记行为是正确的，中院应予维持。