积极探索土地征用款分配制度改革

　　随着城市化和工业化的快速推进,大量的农村土地被征用。在实际操作中,由于中央和地方对土地征用款的分配缺乏明确的规定,加上各地的情况错综复杂,使得土地征用款的分配成为困扰近郊农村基层组织的一大难题,既影响城市化和工业化推进的速度,也直接影响农村的和谐与稳定。因此,出台土地征用款分配办法,已是迫在眉睫。

　　一、土地征用款分配的现行规定及制度缺陷

　　目前我国还没有一套将土地征用款分配到户的具体政策规定,而现实操作中又必须将土地征用款的绝大部分甚至全部分发到农户。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定:征收土地的,按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的安置补助费,按照需要安置的农业人口数计算。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十二条规定:青苗费的补偿归实际投入人所有,地上附着物补偿费归附着物所有人所有。由此可见,这仅仅是对土地征用款的组成部分以及地上附着物的补偿有了比较明确的规定,即土地征用款由土地补偿费、安置补助费和青苗费三部分组成,经营及地上附着物的补偿归耕作人或所有人,而土地征用款中土地补偿费和安置补助费分别占多少比例,法律上没有做具体规定。由此直接造成土地征用款的分配纠纷不断。为妥善解决这一难题,《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第四章第二十四条规定:农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组,可以依照法律规定的民主议定程序,决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人,请求支付相应份额的,应予以支持。不难看出这也只是对集体经济组织成员资格认定及土地征用款分配的原则、要求及程序做了明确的规定。而不同类型的集体经济组织成员如何享受分配,则未做规定。在实际操作中,很多地方往往是简单地以户籍为基础,认定集体经济组织成员资格,把土地征用款当成集体经济收益,按照《民法通则》的规定来进行平均分配。这显然有悖于《土地管理法》、《土地承包法》等法律的精神,也不能体现公平。

　　二、目前各地土地征用款分配办法及滋生的矛盾

　　据调查走访,目前全国各地土地征用款的分配方式主要有以下几种:一是平均分配,即不考虑土地承包关系,全体集体经济组织成员平均分配。二是分类分配,即结合土地承包关系,将集体经济组织成员进行分类,有土地承包关系的在享受土地补偿费的同时,也享受安置补助费:无土地承包关系的,只享受安置补助费。三是按居分配,即将集体经济组织成员分为常住人口和非常住人口,常住村民享受全额分配,非常住村民不享受或部分享受分配。四是简易分配,即谁承包土地,土地征用款就归谁所有。五是按权分配,即按照土地权属分配,土地补偿费归集体所有,由集体用于公益事业或用于集体经济组织成员的安置。安置补助费归征地农民所有。从近年来的各地土地征用款分配纠纷来看,以上每种分配方式,都占一定比例。平均分配与《土地承包法》抵触,直接损害了土地承包人的合法利益,造成承包人上访不断。分类分配,由于各地掌握土地补偿费和安置补助费所占比例的尺度各有不同,也带来了很多的矛盾和纠纷。按居住关系分配,看起来合乎情理,但不符合法理,直接与《土地承包法》、《土地管理法》、《妇女权益保障法》等法律法规相抵触,只考虑常住人口利益,不考虑外嫁女(含离婚外嫁)、捐资户口等非常住户口的合法利益,显然会造成很多矛盾。一些地方的“外嫁女”维护土地承包经营权和收益分配权等的行动就是此类分配纠纷的典型代表。同时,根据《土地管理法》的规定,土地的性质只有两种,即国家所有和集体所有,而农村被征土地的性质为村民委员会或村民小组集体所有,这就产生了集体和集体经济组织成员间在土地补偿费的分配上的矛盾。有些表现为土地补偿费使用上的矛盾。

　　三、探索土地征用款分配的意见和建议

　　(一)大力宣传土地征用款分配补偿的相关法律政策

　　土地征用款的分配涉及法律较多,如《宪法》、《国土管理法》、《土地承包法》、《婚姻法》、《合同法》、《妇女权益保障法》等,从土地征用款分配纠纷调处的实践来看,一些地方矛盾较多往往与村组干部以及广大村民的法律素质较低有一定关系,尤其是村组干部法律素质较低。因此,要结合“五五”、“法制进村”和“法制宣传月”等有效载体,大力宣传土地权益分配的有关法律法规,使广大村民群众知法、懂法,使基层干部知法、懂法,并带头用法。同时,坚持典型示范的工作思路,通过广播、电视、报纸等新闻媒体,大力宣传土地征用款分配补偿的典型案例,通过正、反两方面典型案例的宣传,全面增强村民群众的法制意识,正确引导帮助村民群众掌握政策法律精神,学会依法办事,增强依法维护自身合法权益的意识和能力。

　　(二)尽快出台土地征用款分配办法

　　要加强调查研究,认真总结全国各地土地征用款分配的成功经验。由国土资源部牵头制定出台具备前瞻性、操作性的土地征用款分配办法。指导规范集体经济组织依法做好土地征用款的分配。尤其是要进一步明确集体经济组织成员认定资格,明确土地征用款中土地安置费、土地补偿费的构成比例,明确集体和集体经济组织成员的权利与义务关系;在条件成熟的前提下,也可进一步明确不同类型的集体经济组织成员的权利义务,使基层组织在处理土地征用款分配的过程中有据可依。同时,要进一步加强对村规民约的议定程序及原则要求的监督指导,确保村规民约、村民代表大会的决议不违反法律法规和政策规定。

　　(三)畅通土地征用款分配权益保障的救济途径

　　首先,要开辟司法解决土地征用款分配的绿色通道,降低或免收诉讼费用,规范律师代理行为,降低代理门槛,避免律师在此类案件中坐收“渔翁”之利,尤其是不能简单地以不予立案为由,关上司法解决土地征用款分配纠纷的大门,引导群众尽可能通过司法途径解决土地征用款分配纠纷。其次,要建立相应的仲裁机构。国土资源管理部门要建立健全土地征收补偿款分配纠纷调处的仲裁机构,完善仲裁程序,妥善解决集体经济组织成员与村民小组和村委会之间以及村民组和村委会集体之间的土地补偿分配和权益纠纷。再次。要畅通信访渠道。信访机关要设置相应的受理部门,提高信访干部素质,避免使信访部门成为土地征用款分配纠纷和矛盾调处的“传达室”和“中转站”,确保“一级问题一级解决”,避免广大失地农民越访和集访。[page]

　　(四)要完善土地征用款分配的配套政策

　　土地征用款分配的基础是土地承包,要全面落实十七届三中全会精神,进一步做好农村土地承包工作,深化集体林权制度改革,完善集体经济收益分配制度,为土地征用款的分配提供一个较为标准和具前瞻性的依据。尤其是在近郊农村要加大力度,克服畏难情绪,全面深化土地承包经营工作,完善土地延包工作,为下一步做好土地征用款的分配奠定基础。要建立完善与《土地承包法》、《土地管理法》、《物权法》、《村民委员会组织法》相一致的农村户籍管理制度,使户籍管理制度顺应农村发展的新形势。杜绝户籍制度与农村实际“两张皮”现象,特别是在城郊村、城中村要严格户籍关系接转制度,杜绝少数人钻法律和政策的“空子”,达到“移民”生财的目的。同时,要加大监督指导力度。国土资源部门和乡镇、街道要切实加强对村级账务和集体资金的监督管理,确保农村土地征用款的安全,指导村组依法做好土地征用款分配工作。