取消划拨用地 显化土地资产
我国国有土地供应方式可分为两大类，一类是有偿使用，如出让、出租、作价出资或入股等，另一类是无偿划拨，有时需缴纳征地补偿费用、耕地开垦费、耕地占用税、农业重点发展资金等费用。在此政策背景下，我国国有土地资产主要通过有偿使用方式体现，那么无偿划拨对于我国国土资源管理有何影响，该如何改革呢。本文正是试图通过调查研究，提出一些新的思路，以起到抛砖引玉的作用。
一、我国划拨用地的历史沿革及其特点
新中国土地管理史上，第一次提及与划拨有关的文件当是1958年出台的《国家建设征用土地办法》。该文件规定，用地单位在支付了征地补偿费用等资金后，可由县级以上人民政府批准核拨土地。1982年国家颁布的《国家建设征用土地条例》和1986年《土地管理法》规定，征地申请经批准后，由所在地的县、市土地管理机关批准划拨土地。1990年，我国开始实行土地有偿使用，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，划拨土地使用权是指土地使用者通过各种方式依法无偿取得的土地使用权，土地使用应按规定缴纳土地使用税。1992年国家土地管理局发布的《划拨土地使用权管理暂行办法》规定，划拨土地使用权是指土地使用者通过除出让土地使用权以外的其他各种方式依法取得的国有土地使用权，划拨土地使用权转让、出租、抵押需向当地市、县人民政府支付土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。1994年国家颁布的《城市房地产管理法》规定，土地使用权划拨是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。以划拨方式取得的土地使用权，除法律、行政法规另有规定外，没有使用期限的限制。同时还规定只有国家机关用地和军事用地、城市基础设施用地和公益事业用地、国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地、法律、行政法规定的其他用地才可以划拨供地。1999年颁布实施的《土地管理法》基本上延袭了《房地产管理法》关于划拨用地的规定。
综上所述，我们可以归结出划拨用地的基本特点：一、划拨土地属于国有土地使用权的一种，是我国国有土地供应的原始方式。二、划拨用地属于无偿使用土地，尽管在某些情形下用地单位需要支付部分费用(征地补偿费用、耕地开垦费、耕地占用税、农重金等)，但这部分费用不同于有偿使用发生的费用(出让金、租金等)，没有体现土地的价值。三、划拨用地没有使用期限的规定。四、划拨土地属于不完全土地使用权，只有占有和使用权能，没有充分的收益和处分的权能。
二、我国划拨用地的现状特点
2001年10月22号，国土资源部第9号令对划拨用地范围作出了更为详细的规定，规定了19类用地可以划拨供地。根据国土资源部对外发布的最新统计资料(截止2003年度)，我国划拨用地的现状特点主要归结为如下方面：
(一)占总供地面积比重逐年下降，但总量仍较大
随着我国经济的加速发展，城市化和工业化进程进一步加快，我国国有土地供应量也逐年增长，如表1所示，2003年国有土地供应量比2001年增长了60%。而由于国家对划拨用地范围的严格限制，划拨用地占国有土地供应量的比重由2001年的41.40%下降到了22.78%，但总量仍较大。以2003年为例，划拨用地共65258.16公顷，超过上海、江苏同年国有土地供应量的总和。
表1：2001年-2003年全国国有土地供应情况统计表
年份总供地面积(公顷)其中划拨用地(公顷)比重(%)
2001178678.2773979.5441.40
2002235436.9088052.1037.40
2003286436.6665258.1722.78
数据来源：《中国国土资源年鉴》
(二)新增建设用地占比相对较高，以交通运输、工矿仓储和水利设施为主。
现有最新统计资料表现，2003年，全国国有土地供应中新增建设用地占40.10%。而划拨用地中，新增建设用地占比达44.82%，其中，交通运输、工矿仓储和水利设施用地新增建设用地占比居前3位，分别达64.64%、56.24%和88.53%，这从侧面反映了我国城市化和工业化进程正处于加速期,交通用地和工矿仓储用地以外延式扩张为主。
(三)仍有部分用地超范围划拨供地
近年来，我国严格限制了划拨用地范围，但由于供地由各市、县人民政府负责，各省不同程度上仍存在部分用地超范围划拨供地现象。以2003年为例，全国分别有住宅用地12111.81公顷、工矿仓储用地7067.11公顷、商服用地6786.11公顷以划拨方式供地，占划拨供地总量的39.79%，这些项目用地均不在国家规定的划拨用地范围之列。
表2：2003年全国划拨用地情况统计表(按比重排序)
用地类型用地面积(公顷)占比(%)
公用设施15209.9023.31
住宅12111.8118.56
公共建筑10277.4915.75
交通运输9600.2214.71
工矿仓储7067.1110.83
商服6786.1110.40
水利设施2285.733.50
特殊用地1919.802.94
合计65258.17100.00
数据来源：《中国国土资源年鉴》
三、划拨用地的绩效分析
(一)划拨用地的重要作用
1、划拨用地是我国土地供应方式的渊源
新中国成立至1990年，划拨用地基本是我国土地供应的唯一方式，促进了我国国家土地所有权的实现，探索实践了土地供应的两权分离模式，为建立我国国有土地有偿使用制度提供了宝贵的经验财富。
2、划拨用地有力支撑了我国经济建设
在建国初期以及改革开放初期，划拨用地为国家建设提供了有力支撑，保障国家经济建设得以顺利进行。实行有偿使用制度以来，划拨用地的范围大为缩小，但一些带有公益性质用地仍以划拨方式供地，为用地单位节省了大量的资金，减轻了用地单位的负担，使大量国家重点项目得以顺利实施。
(二)划拨用地的弊端
1、土地使用权价值得不到直接体现
土地使用权价值主要通过土地价格来体现，而划拨土地使用权本身没有土地价格，所以土地使用权价值在划拨土地身上得不到直接体现。以2003年为例，划拨用地总面积为65258.17公顷，同年出让土地纯收益为92.93万元/公顷，考虑到部分划拨用地位置相对较差，以80万元/公顷测算，有522.06536亿元的土地价值没有得到体现，接近同年全国国有土地出让纯收益的30%。[page]
2、造成部分国有土地资产隐性流失
由于划拨用地不需缴纳大笔有偿使用，一些部门或单位利用其特殊的部门或单位性质申请划拨土地，然后利用划拨土地建房地产出租，获取高额收益，其高额收益中包含了土地收益，但这部分土地收益并没有以土地有偿使用费的形式上缴国家，而是以部门或单位收益的形式留于部门或单位，造成了国有土地资产的隐性流失。
3、给部分用地单位融资带来不便
划拨土地由于其产权的不完整性，国家对于其抵押进行了限制，这给用地单位融资带来了很大的不便，影响了一些项目的顺利建设。以某地的一条市级公路为例，该公路建设共需500亩土地，同类地区工业生地价约12万元/亩，以划拨方式供地，整个工程资产少了6000万元，向银行抵押贷款时，贷款额相应少了6000万元，由于该市财政资金周转不及时，造成该工程完工时间延长了近半年。而因为该工程的延时，原本一些签约的企业也转投向了其它城市，给该市经济发展带来了不小的损失。
4、划拨用地影响土地的集约利用
首先，划拨用地导致部分用地单位的集约用地意识不强，认为划拨土地不值钱，可以任意使用。花园式工厂、宽马路、大广场便是在此类思想引导下的产物。其次，这些用地单位往往具有特殊的社会经济地位，在用地规模上受到的限制力较弱。最后，划拨用地游离于土地市场之外，政府职能部门无法通过经济手段引导其集约利用土地。总之，划拨用地不利于土地集约利用。
显而易见，在我国市场经济体制下，土地市场日趋完善和成熟，继续划拨用地已不适应社会经济持续稳定发展的需要。
四、取消划拨用地的制度设计思路
根据上述分析，本文认为应取消划拨用地，全面推行国有土地有偿使用，充分显示土地的资产特性。具体可以采取如下思路:
一、修改相关法律法规，取消划拨用地
要取消划拨用地存在的基础，首先就要修改《土地管理法》和《房地产管理法》等法律法规中关于划拨用地的内容，宣布取消划拨用地，国有土地全部实行有偿使用。但考虑到制度变迁的延续性，也可选择部分经济较发达地区如上海、江苏、浙江等地进行试点，取得相应经验成果后再修改完善相关法律法规。
二、区分不同用地类型，分类实行有偿使用
鉴于我国国有土地有偿使用有出让、出租和作价出资或入股三种方式，对原属于划拨范围的用地，可采取不同的有偿使用方式。对于一些纯公益性的用地(如党政机关、人民团体用地、军事用地等)可以通过作价出资的方式进行有偿使用，将所用土地进行评估后折算为国有资产计入用地单位的总资产中;对于一些介于公益性和非公益性之间的用地(如医疗卫生设施用地、电力设施用地等)实行出让或出租的方式供地。
三、清查历史划拨用地，进行分类处理
对于历史上已经形成的划拨用地，在进行全面清查后，依据用地类型进行处理：对于工业用地，能够补交出让金的，尽量补交出让金，不能够补交出让金的，将土地资产折算为国有资产注入企业资产;对于商业、办公等经营性用地，可以采取出租的方式处理，由用地单位按年交纳年租金到财政部门;对于住宅用地，由房地产开发商按评估价补交土地出让金;对于属于原划拨用地范畴的用地，按第二条所述办法处理。
四、加强国有土地资产监管，确保其保值增值
对于纳入国有资产管理的土地，地方政府要加监管力度，确保其按申报用途进行使用，一旦发现其用途发生变化(主要是从公益性向营利性方向转变)，立即将国有土地资产进行重新评估，确保国有土地资产的保值增值，并及时对其收益支配情况进行审计，确保国有资产不流失。
