划拨土地使用权的收回是否补偿
一、关于无偿取得土地使用权的理解。
1991年8月30日，国家土地管理局政策法规司在回函湖北省土地管理局《关于对“无偿取得土地使用权”含义的答复》认为，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十三条“无偿取得的土地使用权”的含义，是指除出让形式以外，通过行政划拨方式取得的土地使用权。
二、划拨土地的范围具有严格的界定。
《城市房地产管理法》第二十四条规定，下列建设用地的土地使用权，确属必需的，可以由县级以上人民政府依法批准划拨：
1、国家机关用地和军事用地;
2、城市基础设施用地和公益事业用地;
3、国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地;
4、法律、行政法规规定的其他用地。
2004年8月28日经过第二次修正的《土地管理法》第五十四条也有类似的规定，并将第三款中的“项目用地”修改为“基础设施用地”，进一步缩小了划拨用地范围。2001年4月30日，《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》(国发[2001)15号)再三重申：严格执行《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》关于划拨用地范围的规定，任何单位和个人均不得突破。除法律规定可以采用划拨方式提供用地外，其他建设需要使用国有土地的，必须依法实行有偿使用。《划拨用地目录》于2001年10月22日以国土资源部令第9号发布公开施行。目录对划拨供地项目进行细分，按用地功能、性质把属于经营用地及其他应推向市场的用地剥离出来，一律不再纳入划拨目录;增补国家机关、邮政、通信、城市基础设施、公益事业等行业的项目用地划拨目录。
三、划拨土地的收回分为基于客观事件的收回和基于公共利益的收回两类。
1、基于客观事件的收回主要是指《土地管理法》第58条第四项、第五项规定的因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的情形、公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的情形，国家基于公共利益对土地资源进行分配，由于划拨土地是无偿取得的，当公共利益基于上述客观原因消失时，收回划拨土地不需要补偿。《土地管理法》第58条第2款、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第47条第1款规定也做出了明确规定。对于基于客观事件收回划拨土地如何对地上附属物进行适当补偿呢?目前理论界尚有争议，笔者认为应对实际损失予以补偿，附属物实际建筑成本价值除去折旧应视为实际损失。
2、基于公共利益的收回主要指《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第47条第2款、第3款规定的根据城市建设发展需要和城市规划需要收回划拨土地，以及《土地管理法》第58条第1款、第2款规定的为公共利益需要或为实施城市规划进行旧城改建需要，收回土地使用权。问题是《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定的是无偿收回划拨土地，《土地管理法》第58条却明确对土地使用权人给与适当补偿。两者规定稍有矛盾。但是笔者认为《土地管理法》法律位阶比较高，且《土地管理法》第58条是1998年修订，比1990年出台的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》更新，因此应当适用《土地管理法》第58条。另外2001年2月13日，国土资源部印发的《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》(国土资发[2001]44号)规定：“企业改制时，可依据划拨土地的平均取得和开发成本，评定划拨土地使用权价格，作为原土地使用者的权益，计入企业资产”。这个规范性文件首次明确了企业的国有划拨土地使用权具有财产权益，明确承认了划拨土地使用权也是一种财产权。
对于基于公共利益收回划拨土地如何进行适当补偿呢?笔者认为政府依法收回划拨土地使用权，应对原土地使用权人给予补偿，补偿前应依据《城镇土地估价规程》对该宗划拨土地使用权进行价值评估。《城镇土地估价规程》的说明中曾提到：“划拨土地使用权价格与土地使用权出让金之和为出让土地使用权价格”。实际估价时，依据宗地条件评估其出让土地使用权价格(通常设定为该用途的最高出让年限)，扣除应缴纳的土地出让金，即为划拨土地使用权价格。对于地上附属物仍然是实际建筑成本价值除去折旧。
