李汉宇委员：农村土地所有权应当归还农民

中共中央、国务院《关于促进农民增加收入若干政策的意见》指出，“当前农业和农村发展中还存在着许多矛盾和问题，突出的是农民增收困难”。《意见》并指出：“现阶段农民增收困难，是农业和农村外部环境发生深刻变化的现实反映，也是城乡二元结构长期积累的各种深层次矛盾的集中反映。”涉及到农村最重要的生产资料--土地，《意见》出台的政策是：加快土地征用制度改革，提高补偿标准，改进分配办法，妥善安置失地农民，并为他们提供社会保障。这一政策，无疑是针对时弊、对症下药的一剂良方，充分体现了中国共产党立党为公、执政为民的宗旨，深得广大农民的拥护。

其实，土地征用制度改革中，之所以需要改革征地补偿费的分配方法，即已经触及到了一个回避不了的问题--农村土地究竟归谁所有？宪法规定的是“城市郊区和农村的土地归集体所有”，但集体所有制概念下的集体所有权的模糊，导致的产权不明晰，已是一个不能回避的事实。

我认为，农村土地本来就是农民的，应当改革农村土地集体所有制，明确把土地所有权归还给农民。明晰农民的土地所有权是对农民根本利益的最大维护。

一、农民是农村土地的主人，农村土地集体化的错误，应当纠正。

中国革命的成功经验是“农村包围城市，武装夺取政权”。农村问题的核心是土地问题。中国共产党成功的土地政策，赢得了占中国人口绝大多数的农民的支持。可以说，新中国是建立在土地革命成功的基础上的。早在1947年9月13日，中共中央召开的全国土地工作会议上，通过的《中国土地法大纲》即规定：废除封建性及半封建剥削的土地制度，实行耕者有其田的土地制度，乡村中的一切土地实行按人口平均分配，使全乡村人民均获得同等的土地并归各人所有。中华人民共和国建立后，轰轰烈烈的土地改革运动使广大农民第一次成了土地的主人。应该说《中国土地法大纲》是农民土地所有权最重要的法律渊源。它明确了土地所有权形式--乡村中一切土地按人口平均归个人所有。

改变这种所有权状态的是始于1954年完成于1956年的“社会主义改造”运动，农村土地以初级社、高级社，最后以人民公社的形式被集体化。以公私合营为标志的工业的国有化和以生产资料（主要是土地）入社为标志的农业的集体化成为中国在上世纪50年代建成社会主义的标志。农业生产资料所有制即是“三级所有，队为基础”。

中共十一届三中全会倡导改革后，从1982年起，中央关于农村政策出台了“五个一号文件”，极大地解放了受到错误的“左”倾思想束缚的生产力，推动了中国20多年举世瞩目的经济增长。只是，人民公社虽然取消了，“三级所有，队为基础”的核算形式亦不复存在，但土地的所有权并没有还给农民，农民只是以“家庭联产承包”的形式取得了土地的使用权。

如果说根据《中国土地法大纲》分得自己劳动果实--土地的农民，在集体化运动中将自己的土地“自愿”入社，从而形成了人民公社体制下的“三级所有，队为基础”的乡村土地所有制形式的话，那么在人民公社化被否定和纠正，农村的分配形式已经包干到户的改革政策中，有什么理由不能把农民入社的土地退还给农民，而要以“集体”的形式保留所有权呢？农村集体化的分配政策束缚了农民的手脚，阻碍了农村经济的发展，因而需要改革，那么这种分配政策的基础，即生产资料（主要是土地）的所有权的集体化的政策为什么不应纠正呢？

二、农村土地所有制的集体化不利于保护农民的土地权益。

建国45周年，我国颁行了第一部《公司法》，但却不能据此指导国有企业改革。只能叫“建立现代企业制度”；到了建国54周年，中共十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制的决议》中才明确指出：股份制是社会主义公有制实现的主要形式。由此，以产权明晰为特征的混合所有制的各类公司方能登上大雅之堂，成为国有企业改革的主要模式。可以说，由1956年完成的工商业的国有化，经过几十年的改革实践，最终从公司制身上找准了发展的方向。 [page]

反观农村集体经济改革，作为公有制的另一种存在形式，亦经历了相似的历程。中共中央1982年发布的第一个1号文件，史学家评价为“突破了传统”的“三级所有，队为基础”的体制框框，其实只是突破了分配体制的框框，而所有制的体制的框框迄今也未见突破。造成的现实情况是：由于“集体”一词本身并无法律明确鉴定，劳动群众没有明确的程序在集体中行使权力；由于所有权形态模糊，本应由劳动群众集体做主，现实生活中往往成了村干部、乡干部做主；土地征拨中影响最大的是农民的利益，但有权签章的却是村民组长和村主任；于是才有村干部私自卖地，于是才有农村干群关系紧张程度加剧……如此等等。难怪有专家一针见血地指出：“如果连确定集体土地产权这样的基础性工作都没有做好，保障农民利益只能是一句空话”。

三、明确农民土地所有权的核心是阻止行政权力继续廉价剥夺应属于农民的土地财富。

“三农”问题不解决，我国的现代化就无从实现，这个观点已成为决策者和学者的共识。但是，仅仅靠增收能从根本上满足农民致富的愿望吗？或者，换句话讲，如果现行增收政策加上明确农民的土地所有权，广大农民脱贫致富的前景是不是要光明得多呢？

不妨简单算一算改革开放以来农民以提供城市发展用地为国家作出的贡献。据专家统计，如果从1979年改革开放算起，每年平均各种建设占用耕地按400万亩计算，过去的25年共征用农村耕地1亿亩左右，每亩最低按10万元计，全国农民为城市化提供了相当于10万亿元的资产。如果按市价补偿农民征地款，每年400万亩土地，相当于4000亿元人民币。农村人口每人每年获得375元收入（资料引自人民网2004.2.10）。而且土地作为不可再生资源，随着城市化进程加快，土地的增值是显而易见的。

但是，现行的土地所有权状态及征地政策，使得各级政府都把城市发展的资金需求建立在土地筹资上，即以行政行为方式，制定偏离市场价的低地价，从农村集体所有者中以征用名义收购土地，然后高价卖出。农民因不是所有权人，既不能参与讨价还价，又只能和“集体”分享补偿金。这种以牺牲农民的土地利益求发展的政策的不公平性是显而易见的。

综上所述，土地是农民的根本利益的所系，农民因集体化而失去的土地所有权，国家应该正本清源，无偿归还农民。国家可以法律形式限制这种所有权的转移，并以税收形式调节工业和城市发展征地中的利益关系，使农民不仅可以以劳动的形式增收，亦可因土地的增值致富。只有占人口绝大多数的农民实现了小康，我们国家才大有希望。（李汉宇 (贵州省)辅正律师事务所主任）

中国网 2004年03月08日