建设单位加强对施工承包商建设资金监管的理论与实践

［摘　要］本文从理论和实践角度充分论述交通项目建设过程中，建设单位加强对施工承包商建设资金监管的必要性和可行性。

　　［关键词］交通建设　建设单位　施工承包商　 建设资金监管

　　根据交通部交财发（2000）195号《交通基本建设资金监督管理办法》的权威解释，交通基本建设资金是指纳入国家和地方基本建设投资计划，用于交通基本建设项目的资金。广义的交通基本建设资金监管是指各级交通主管部门和建设单位依据国家法律法规和有关制度，通过建立健全内部控制制度，规范资金使用行为，对交通建设资金的使用实施的监督和管理。

　　本文所谓的“建设单位加强对施工承包商建设资金监管”（以下简称“建设资金监管”）是指在项目建设期间，建设单位依据与施工承包商签订的施工合同及其附件中有关条款的规定，对施工承包商在承包项目建设过程中所取得的资金，指定银行开户，专户储存，并通过建设单位、施工承包商和银行三方协议，对施工承包商所取得的建设资金使用情况进行监督和管理，以确保建设资金专款专用，推进建设项目顺利实施的措施。

　　一、 实行建设资金监管的必要性和可行性

　　（一）实行建设资金监管是优质、安全、高效地完成交通基建项目的现实需要

　　交通基础设施建设具有投资规模大、建设周期长、技术复杂等特点，如何按期优质地完成项目建设任务，有效控制质量、工期、投资三大要素，并做好建设期的安全工作，是一项贯穿项目建设始终的复杂的系统工程。在这项工作中，资金管理是关键要素之一，做好资金管理工作的核心是及时、有效地筹措和调度资金，确保工程建设资金的供应，降低筹资成本；同时，加强资金管理，保证资金按国家有关规定和合同条款及时、准确地支付和专款专用。

　　资金管理工作可以分为两个方面，其一是项目法人单位（包括建设单位）的资金管理，其二是施工承包商的建设资金管理。在目前的项目管理工作中，往往只重视项目法人单位和建设单位自身的资金管理，而对施工承包商建设资金使用过程中的管理工作则有所忽视。少数施工承包商从本位主义的角度出发，外借、挪用、转移建设单位支付的工程建设资金，或用于购置本单位生产管理用车辆设备、建造办公生活用房，或用于弥补少数由于资金到位不及时而拖欠工程款的项目的施工用资金缺口，其结果是支付及时的项目的建设资金被挪用到非本项目的开支上去，导致工程建设形成新的资金缺口，进而影响工程质量、进度和施工安全，因此，为了确保交通基建项目的建设资金完全用于本项目建设，保证交通建设项目的顺利实施，交通建设项目法人单位和建设单位在做好自身建设资金管理的同时，有必要对支付给施工承包商的建设资金加强监管。

　　（二）实行建设资金监管是有关法规和制度的政策要求

　　根据交通部交财发（2000）195号《交通基本建设资金监督管理办法》第五条的规定：交通基本建设资金监督管理的基本原则是：

　　1.专款专用的原则。交通基本建设资金必须用于经批准的交通基本建设项目。交通基本建设资金按规定实行专户存储，专款专用，任何单位或个人不得截留、挤占和挪用。

　　2.全过程监督控制原则。交通主管部门和建设单位对交通基本建设资金的筹集和使用进行全过程的监督检查，建立健全资金使用的内部控制制度，确保交通基本建设资金的安全、合理和有效使用。

　　3.分级负责、分级监督管理的原则。按照交通基本建设资金来源渠道，采取“一级管一级”的监督管理方式，实行分级负责，分级监督管理。

　　上述原则首先要求各级交通主管部门和建设单位严格执行建设计划和项目概算，不得挪用建设资金，不得将交通建设资金用于计划外工程和项目，不得擅自改变项目建设内容，扩大建设规模，提高建设标准；同时，要求各级交通主管部门和建设单位结合各自实际，制定相应制度，采取必要措施，确保交通建设资金的专款专用。建设单位支付给施工承包商的工程款是交通建设资金的重要组成部分，因此，加强对施工承包商建设资金使用过程的监管是保证建设资金专款专用的必要措施。[page]

　　（三）实行建设资金监管符合交通建设项目特有的商品属性

　　交通建设项目的实施过程是通过建设单位与施工承包商签订施工合同的形式予以明确的，在施工合同中，双方明确了工程内容、质量标准、建设工期和工程价款等要素，实质上，是施工承包商通过提供自有的技术、劳务和设备，按建设单位的要求，为对方完成施工标的的过程，从经济学的角度看，施工标的也是一种商品，但这种商品与普通的商品相比，有其特殊的商品属性。

　　普通的商品交易都为现货交易，一方提供商品或劳务，另一方支付价款，交易的过程是短暂的，而交通建设施工项目这一特殊的商品则不然，除了其技术含量比较高外，最大的特殊点在于建造过程持续时间相当长，也就是商品交易过程比较复杂，其间，由于环境、政策、和市场等因素可能发生变化，对于交易双方而言，这个过程都存在一定的风险。从施工承包商方面来看，如果在施工过程中由于各种原因导致项目停工，将遭受很大损失；对于建设单位而言，如果施工质量不能满足要求，工期得不到保证，其损失同样是无法弥补的。

　　虽然建设单位在招标之初，通常会对投标企业的资质审查严格把关，但众所周知，由于参与公路等交通基建项目的施工企业，多数是国有或国有控股企业，我国的国有企业尽管经过了十多年的改革，但目前仍在一定程度上存在机制不灵活、管理粗放、流动资金不足、设备落后等通病，建筑施工企业也不例外，仅依靠招标时的资质审查显然不能规避上述风险。

　　同时，在签订施工合同后，施工承包商依据合同规定给建设单位办理了履约保函、预付款保函以及银行信贷证明，但履约保函只是由银行出具的对施工承包商履行合同的保证，并不能对质量和工期起到完全的担保作用。因为履约保函的金额一般仅为合同总价的5%，远不足以补偿由于质量和工期的问题给建设单位造成的损失，至于社会效益方面损失更是无法估量的。预付款保函是对建设单位支付给施工承包商的预付款债权的担保，银行信贷证明是银行给予施工承包商贷款额度的证明，与工程质量和工期没有直接关系，可见，仅靠施工承包商出具的履约保函和预付款保函等是不能保证质量和工期的。

　　因此，在目前我国的建设市场环境下，要保证质量和工期，除了施工承包商投入必要的设备、资金和技术力量外，加强对施工企业的管理（包括采取资金监管等措施）是必不可少的，这也是建设项目特有的商品属性所决定的。

　　（四）实行建设资金监管的可行性

　　对施工承包商实行建设资金监管在项目管理中尚不多见，是一个新生事物，实践表明，在其实施过程中，由于有关的政策法规和外部环境在不断变化，不可避免地会遇到一些矛盾和困难。同时，由于对施工承包商项目部实行建设资金监管涉及施工承包商总公司的资金调度和管理方面的权限，也会引起部分施工承包商总公司方面对建设资金监管制度的不同意见，因此，要顺利实行建设资金监管，首先要解决其合法性问题。

　　建设单位在项目招标时，即应将实行建设资金监管的条款和有关协议文本纳入招标文件。工程施工承包合同和其他经济合同一样，是通过“要约”与“承诺”的过程签订的，施工单位对一个项目进行投标，就视同为对该项目招标文件中所列条件的响应，其投标价格也应考虑了由于实行资金监管对其施工成本产生的影响，招标文件是施工承包合同的有效组成部分，因此，以合同的形式明确实行建设资金监管的范围、方式、内容和各自的权责，可以解决其合法性问题。

　　其次，在实行建设资金监管过程中，签约各方是平等的法律主体，权利和义务是对等的，建设单位在对施工承包商建设资金进行监管的过程中，首先有义务按照合同条款规定的时间和方式，及时向施工承包商支付预付款、工程进度款和保留金等，同时，按照合同规定，为施工承包商做好服务工作，切实履行合同中规定的义务，这是顺利实施建设资金监管的前提。[page]

　　再次，建设资金监管协议的条款制订应尽可能详尽、完整、全面，具有可操作性。在实施过程中，对施工承包商资金使用的情况是进行合规性审查而非审批，只有在发现施工承包商转移、挪用工程建设资金时，才能予以拒付。从这个层面上看，资金监管活动就如同建设单位要求施工承包商在项目实施过程中必须配备相应的设备和足够的技术、重要管理人员并不得随意离场一样，是加强项目管理，保证工程质量与进度的措施之一，总体的思路是建设资金监管不能干预施工承包商的正常生产经营活动。

　　从上述理论表明，建设单位加强对施工承包商建设资金的监管是必要和可行的。

　　二、实行建设资金监管的范围和方式

　　在项目建设期间，施工承包商在项目所在地成立的项目经理部主要有以下几项资金来源：1.施工承包商按合同规定自备的流动资金；2.建设单位支付给施工承包商的动员预付款和材料预付款；3.工程进度款；4.保留金；5.其他收入。

　　同时，施工承包商的开支主要包括以下几个方面：1.人员费用及日常管理性开支；2.设备和材料采购、租赁费；3.支付给分包单位的工程款；4.上级单位收取的管理费、利润和代收代缴的各项费用；5.各种税费；6.其他支出。

　　为了有效控制、监督和管理施工承包商的各项资金活动，在资金监管过程中，以上各项收支除保留金、人员费用及日常管理性开支和各种税费外都应纳入监管的范围。其中，收入部分重点是确保资金划入专户；支出部分则应将设备、材料采购租赁费、支付给分包单位的工程款、上级单位收取的管理费和利润以及代收代缴的各项费用作为监管的重点。

　　关于建设资金监管的方式问题，我们认为，建设单位支付给施工承包商的资金，由于在使用权上已经发生转移，不宜由业主直接审查这部分资金的使用，而建设单位对资金主要关心的是其能否按合同约定在本工程项目中合理地使用，也就是建设单位需要监督资金使用的过程，这与直接管理是有区别的，建设单位在这里行使的是监督权。而银行在协助做好资金管理方面有某些天然的优势，在银行结算层面对资金流动封闭监控具有可行性。通过银行协控和业主内部管理相结合的双系统控制手段，充分发挥银行对资金流动信息的掌握优势，建立资金流动信息的收集、反馈、沟通的信息交流平台，通过这个平台监控资金使用，纠正资金使用的偏差，将资金管理“专款专用”的大原则贯彻到每一笔资金的使用中，必然能保证整个项目资金规范使用。而银行在整个建设资金监管过程中，如同工程监理单位一样，作为独立的第三方，也可以公正的态度协助建设单位做好监管工作，从某些方面看，受托银行就是工程建设过程中的资金监理。

　　三、建设资金监管的程序和基本内容

　　委托银行进行建设资金的监管，其核心内容可归纳“指定开户、专户储存、专款专用、银行监督”四个方面，具体为：

　　（一）建设单位在项目招标前，将“指定开户、专户储存、专款专用、银行监督”的要求列入招标文件，作为合同文件的一个部分在签订合同后予以执行。

　　（二）由建设单位对施工所在地的银行进行考察，通过对各银行信誉、人员素质、服务质量等多方面要素进行比选，确定项目施工承包商的开户银行。

　　（三）在确定中标单位后，即由建设单位召集施工承包商和银行，共同协商并签定“建设资金管理协议书”，明确建设资金监管的内容、方式和各方的权责。

　　（四）“建设资金管理协议书”的主要条款：

　　1.签约各方：甲方为建设单位、乙方为施工承包商、丙方为经办银行。

　　2.建设资金监管的主要内容：

　　（1）乙方为完成项目施工成立的项目经理部在丙方开设基本结算户，并保证不在当地其他银行另行开户。[page]

　　（2）甲方保证按照施工承包合同规定的条件和时间，及时将动员预付款、材料预付款和工程进度款（保留金除外）按期、按计量汇入乙方在丙方开设的账户，以保证建设资金专户储存。

　　（3）乙方必须将甲方所拨资金及自备流动资金专项用于本项目建设，保证不外借、挪用、转移资金；不通过权益转让、抵押、质押、担保等任何其他方式使用基本结算户的资金，以确保专款专用。

　　（4）丙方成立由相关人员组成的项目工作小组，明确业务流程，提高工作效率，杜绝“压票”现象，为乙方提供便捷有效的银行业务服务。

　　（5）丙方受甲方委托对乙方在丙方开设的基本结算户资金收支情况进行监督，具体项目为。

　　A.乙方在办理总额超过“建设资金管理协议书”中约定的金额以上的材料和设备等采购、租赁结算业务时，应附有关合同、协议、材料验收证明和发票复印件。丙方根据乙方提供的上述材料，核查其所购材料、设备是否用于本项目建设，对本工程以外的购货款项，有权拒绝办理；对于乙方购买应急材料和设备时可先办理支付，但事后必须要求乙方补备有关资料，以确保采购或租赁的材料、设备用于本项目建设。

　　B.乙方向分包单位支付工程款时，应附分包合同及经监理工程师确认的支付文件复印件。丙方根据乙方提供的上述材料，核查其支付款项是否真实，对分包单位以外的支付或超过监理确认金额的支付有权拒绝办理。

　　C.乙方向上级单位缴纳管理费、各项基金、利润、机械设备及周转材料租赁费等款项时，应附上级单位出具的转账通知等有关资料复印件。丙方根据乙方提供的上述材料，会同指挥部核查其管理费、各项基金、利润、机械设备及周转材料租赁费等款项的支付是否符合施工承包商投标文件确定的管理费率、基金提取率及工程进度，对超过提取标准或超工程进度的有关费用支付，有权拒绝办理。

　　（6）甲方在发现乙方将本项目资金外借、挪用、转移时，有权中止工程支付，直至乙方改正为止。

　　（7）甲方可不定期抽查丙方对乙方的资金收支监督情况，如丙方不能履行其责任，甲方有权中止本协议。

　　（8）在乙、丙双方由于资金使用等有关问题发生争议时，甲方应负责协调、解决。

　　（9）丙方定期将建设资金监管执行情况、乙方前一周期的大额收支情况及报备资料整理后送甲方。

　　3.甲、乙、丙三方都应履行保密责任，不得将其他两方的业务情况透露给三方以外的其他单位或个人。

　　四、建设资金监管过程中的注意点

　　（一）根据国家有关法律规定，企业有自主经营权，银行有为客户保密的义务，为了妥善解决法律方面的问题，建设单位将“指定开户、专户储存、专款专用、银行监督”的要求作为专用条款列入招标文件，投标人对标的进行投标即视为响应了招标文件的所有条款；在签订施工承包合同的同时，三方签署“建设资金管理协议书”，作为施工承包合同的一个附件，在合同签订后予以执行，避免了在执行过程中可能引起的法律纠纷。

　　（二）慎重选择受托银行是成功实施建设资金监管的重要保障。从整个监管过程看，银行起着非常重要的作用，能否有效监管建设资金，在很大程度上取决于银行的信誉、服务水平、经办人员的工作责任心和对工程项目的熟悉程度，因此，对银行的正确选择是实施监管的关键环节之一。

　　（三）有效协调三方关系是保证资金监管顺利实施的重要手段。资金监管工作是在建设资金的收付结算环节实现对资金的管理的，客观上增加了施工承包商和银行的工作量，同时，监管过程中还会遇到一些在制订监管协议时未能考虑到的问题，因此，努力协调三方关系在监管过程中显得尤为重要。建设单位应通过定期召开资金监管协调会议、不定期走访施工承包商和监管银行、根据政策及形势变化对监管条款作适当调整等方法，及时解决监管过程中出现的问题和矛盾。在执行监管协议过程中，建设单位应首先严格履行自身的义务，及时足额支付各项工程款，在督促施工承包商切实履行监管协议的同时，适时对银行的监管情况进行检查，以便及时发现并纠正问题，保证监管工作的顺利实施。[page]

　　（四）在执行过程中应明确目的，抓大放小。实行建设资金监管的最终目的是为了加强资金管理，确保专款专用和资金供应，促进工程按期优质完成，基于以上目的，没有必要对施工承包商所有的收支项目都进行监管。因此，在实行监管过程中，建设单位应贯彻抓大放小的原则，主要监管施工承包商的材料、设备采购租赁费、分包支付及向上级缴纳管理费及代收代缴的各项费用等相关项目，以防止少数施工承包商外借、挪用、转移建设资金。其他方面不宜管得过多过死，以免干扰施工承包商的正常经营活动，进而影响工期。

　　（五）资金监管工作应得到监理单位的支持和配合。在材料和设备采购过程中，除了由银行根据资金监管协议审查购货合同外，还应与监理等相关单位建立了有效的信息交流机制，取得了监理单位的支持和配合，确认所采购的材料和设备是否全部用于本工程；对分包单位的支付是否确实，也应得到监理的确认。

　　（六）在建设资金监管过程中应注意原则性与灵活性的有机结合。对施工承包商的建设资金监管采用“建设资金管理协议书”的形式，为实行监管提供了法律依据，因此在执行过程中，应始终按协议办事，坚持维护协议的严肃性。同时，工程建设周期越长、规模越大，在建设过程中发生变更和突发事件的概率就越大，在此类事件发生时，为了保证工程质量和工期，施工承包商可能会根据建设单位或监理的要求，临时采购部分材料或设备，由此可能发生计划外的大额开支，在这种情况下，建设单位和银行应体现出必要的灵活性，本着实事求是的原则，服从、服务于工程建设的大局，为施工承包商的资金使用开绿灯，同时，应督促其尽快完善相关手续，保证建设资金监管工作的正常进行。

　　五、润扬大桥建设过程中实行建设资金监管的实际效果

　　在润扬大桥长达四年半的建设过程中实行建设资金监管，指挥部始终坚持实事求是、与时俱进的原则，一方面根据形势不断调整和完善资金监管协议，另一方面有效协调三方关系，认真执行资金监管条款，自开工以来，所有标段均实行了建设资金监管并取得了良好的效果。

　　（一）切实保证了建设资金的专款专用。通过日常的检查审核制度，规范承包人资金的使用，杜绝了工程资金使用过程中容易发生的外借、挪用、转移等违规行为，保证了建设资金供应链的稳定运行。

　　（二）提升了工程质量，推进了工程进度。资金是工程的血液，通过实行建设资金监管制度，使润扬大桥建设得到了充足的资金保障，在工程材料、设备和人力组织等方面都能适时加强力度；由于资金充足，付现能力强，更易组织到优质的材料设备，对提高工程内在品质起到了支撑作用，同时，也能争取到材料设备供应价格方面的优惠。

　　（三）促进了工程管理水平的提高。资金监管制度营造了协作共赢的管理局面，建设单位、施工承包商、银行三方既相互监督又相互协作，通过对财务资源的有效整合，使银行寓监管于服务之中，建设单位寓监督于协调之中，施工承包商在接受监管中赢得了充足的资金保障，三方协作联动，推动了工程各项管理工作的顺利开展和管理水平的不断提高。

　　（四）推进了润扬大桥的廉政建设。工程建设中易出现腐败行为，其中一个重要原因是对建设资金使用管理不到位，建设资金监管制度实行事前监督、事后披露的措施，使用什么钱、用于何处事前都有监控措施，事后通过监管报表等资料予以信息公开，降低了腐败行为发生的可能性。

　　对施工承包商的建设资金收支活动进行监管，加强对建设资金使用过程的管理，有效提高了整个项目的资金管理水平，确保了建设资金的专款专用，进而保证了项目的顺利实施。同时，对施工承包商而言，通过建设资金监管也促使其进一步提高资金运作、调度的能力；建设资金的专款专用促进了项目的按期完成，也有利于施工承包商降低施工成本；通过与银行的有效合作，还可以进一步密切银企合作的关系，享受银行提供的便捷有效的业务服务。从银行方面来看，虽然工作量有所加大，但通过资金监管，直接了解和监控项目资金的使用情况，大大提高了对大桥项目货款安全性的控制程度；同时，增加了较为固定的客户，吸引了一定的存款；此外，通过为施工承包商办理银行承兑汇票、保函及提供流动资金贷款等，提高了经济效益，也达到了工作的目的。因此，润扬大桥的建设资金监管工作取得了一举多得、几方共赢的成效。[page]

　　（收稿日期：2005-07-31）

《交通财会》·朱学新 钱伟