国家土地管理局关于1990年全国违法占地和执法情况的通报

各省、自治区、直辖市及计划单列省辖市、省会市土地（国土）管理局（厅），解放军土地管理局，新疆生产建设兵团土地管理局：

　　根据全国二十九个省、自治区、直辖市（缺北京市）的不完全统计，一九九○年共发生违法占地案件35. 2万件，比一九八九年的55.8万件减少了20.6万件，下降了37%；违法占地面积19万亩，比一九八九年的26万亩减少了7万亩，下降了27%.

　　截止一九九○年底，对违法案件已做处理的共29.3万件，面积10. 6万亩，分别占总数的83.2%和55. 8%.在已处理的案件中，拆除违法占地建筑物的面积为1737万平方米；收回土地4. 1万亩，其中复耕1. 9万亩；收缴罚没款6488万元；有1868人受到政纪处分，121人被追究刑事责任。

　　从统计情况看，全国违法占地发案率明显下降，结案率有所提高。各级土地管理部门在强化依法管理土地的基础上，进一步加强了土地执法监督工作，执法状况有所改善，执法队伍建设也有新的发展。但是，在贯彻执行《土地管理法》的过程中，执法难的问题仍然十分突出，违法占地在一些地区还相当严重。

　　一、土地执法工作的进展

　　一九九○年，全国各级土地管理部门在各级党委和政府的领导下，深入贯彻执行《土地管理法》和有关政策、法规，加强了土地监督检查，依法管理土地的工作取得了一定进展。一是各地普遍坚持土地执法大检查的制度。通过执法检查，增强了广大干部群众的法制观念和土地管理部门依法行政的自觉性。清除了一批长期难以处理的“钉子户”，使土地违法案件数量显著下降。同时针对检查出的问题采取积极的整改措施，提高了执法水平。二是认真贯彻落实国务院8号文件，对《土地管理法》实施以来发生的越权批地情况进行了全面清理。全国共清出越权批地案件10万件，面积28.6万亩，目前68%的案件已经结案，459名干部受到了党纪或政纪处分，这类案件也由一九八九年的3.7万件减少到2.4万件，下降了35. 1%.三是开展了清理党政干部建私房违法占地的工作。据对20个省的不完全统计，在建私房的66万名党政干部中有20万余名党政干部有违法占地行为，违法占地2.1万亩。通过对群众反映强烈的案件的查处，制止了大规模乱占滥用土地建私房的势头，提高了全民珍惜土地的意识，四是进一步建立、健全土地监察机构，监察人员的政治、业务素质不断提高。目前，全国已有27个省、自治区、直辖市和79%的地市、71%的县市的土地管理部门设了土地监察机构，还有400个县市成立了土地执法大队，其中近百个县市与公安机关联合建立了执法机构，各地在健全机构的同时，还注意了对土地监察人员的培训工作，据不完全统计，一九九○年全国地市级以上土地管理部门共举办土地监察培训班513期，培训人员2. 5万人次。土地监察机构的建立和健全，人员素质的不断提高，推动了土地监察工作的深入开展，对综合治理和整顿土地管理秩序起到了重要作用。

　　二、当前存在的主要问题

　　一九九○年违法占地案件数量虽有明显下降，但是，部分地区的违法占地状况还没有根本扭转，问题仍十分严重。

　　1.非法买卖和转让土地问题突出。一些单位、个人利用土地使用制度改革和法律、法规不够完善之机进行土地投机，牟取暴利，损害了土地的社会主义公有制，造成土地权属混乱和国有土地资产流失。一九九○年全国土地非法买卖和转让土地的案件达1. 3万件，占全部违法案件的3. 7%，与一九八九年相比呈上升趋势，其主要表现形式有：

　　一是将地价隐藏在地上建筑设施中进行转让。内蒙古呼和浩特市一商场，以80万元买进占地89亩的仓库，一九八九年又以120万元转让给商业厅，从中非法牟利40万元。在农村，非法倒卖宅基地或在承包田上建房出售渔利的问题也很突出，如甘肃省成县林业局一职工，以买卖房屋为由六次倒卖宅基地从中获利7. 5万元。

　　二是改变土地使用性质从中渔利。上海市某区有16所中学私自拆除围墙建商店或将土地租给外单位，使3945平方米土地改变了用途，年获利达316万元。

　　三是利用土地作价投资“联建分成”，从中渔利。上海某安装队将600平方米的旧仓库用地作为投资与房产公司私订协议建了一座6层的商品楼，安装队除获一层外还净得1100平方米的商品住宅，以每平方米造价1500元计算，获利165万元。

　　四是公开买卖。山西省宁武县某驻军搬迁后，将6. 3亩国有土地以50万元卖给了县煤炭运输公司，该公司又将其中部分土地倒卖他人；河北省徐水县南白塔乡为建学校，将旧校址和部分耕地以每0. 1亩100元至300元卖给本村39户农民建房；湖北省监利县银行为建营业楼，用23. 5万元购买450平方米的平房和空闲地。

　　2.一些地方政府和领导干部越权批地问题仍较严重。

　　一九九○年全国国家单位违法占地案件为4397件，虽然只占总案件数的1. 2%，但面积却达8. 2万亩，占总面积的43. 2%.国家大中型企业建设的违法用地，多为地方政府或领导干部越权批准。据了解，一九九○年全国需报国务院审批的项目用地约100件，实际只上报1/3.国家计委立项投入建设的16个火力发电厂，仅有一个依法办理用地手续。近几年来，湖北省的公路建设用地5. 8万亩，仅有7000亩依法报批。湖南省衡阳市郊区政府一九八九年一月至一九九○年七月间，采取弄虚作假、化整为零等手段，越权批准32个全民、集体单位和14户职工建房，占用土地161亩。黑龙江省五常县建设公路占用土地100多亩（其中耕地50多亩），为了逃避交纳耕地占用税，县领导明确指示主管部门不履行报批手续。

　　还有少数地区没有进行清理越权批地工作，个别地区隐瞒、遮掩甚至拒绝向上级主管部门提供必要的资料，使清查工作走了过场。相当一部分地区为违法批地者说情，对一些涉及到政府负责同志的案件迟迟不做处理，目前全国仍有32%的越权批地案件未做处理。

　　3.农村个人建房用地混乱。

　　随着农村经济的发展，农村个人建房投资增多，建房数量也越来越大。由于基层土地管理力量薄弱，一些乡村干部违法批地或带头抢占宅基地，致使不少地方的农村违法占地建私房的混乱状态仍十分严重。《土地管理法》实施以来，农村个人违法占地案件一直占违法案件总数的90%以上，全国有一半以上省的个人违法占地案件超过当地案件总数的95%.河北省、陕西省的个人违法占地案件均在97%以上。河北省石家庄地区的元氏县有100多个村庄乱占滥用土地问题十分严重，其中东堡村年违法批准宅基地就有200户。

　　三、违法占地屡禁不止的原因

　　近年来，违法占地屡禁不止，主要原因是：部分地方政府和领导干部法制观念淡薄；土地管理法律、法规不配套，不完善；基层土地监察机构不健全、力量薄弱等，致使土地执法难的问题日益突出。

　　1.违法占地案件发现难。

　　由于基层土地监察人员少，又缺少交通工具，面对土地案件发案范围大、土地管理辖区面积广阔、农民违法占地建房季节性强、时间集中等原因，土地监察人员经常处于顾此失彼状态中，实际发生案件中有很多不能发现或发现不及时。江苏省县以上专职土地监察人员298人，每人平均倚担338平万公里的土地监察任务；贵州省每人负责监察面积达10万亩土地，难于做到及时进行巡查，使违法占地案件很难发现。

　　2.发现违法占地制止难。

　　《土地管理法》规定土地管理部门在作出处罚决定后对继续施工者有制止权。但由于没有明确采用何种手段去制止，因此，许多违法者对处罚通知置若罔闻，在起诉期的15天内将违法建筑物迅速建成，造成以后更难处理的状况，在执法过程中，土地执法人员被围政、辱骂、殴打的情况屡见不鲜，据对14个省的不完全统计，执法人员被殴打辱骂的就有2. 7万人，已经有4名土地处理员被殴打致死。

　　3.形成违法事实处理难。

　　在执法过程中，很多土地违法案件的处理，需要公安机关和法院的配合，由于这两个部门力量有限任务繁重，很难及时配合，使部分土地违法案件处理难。广西等14省区反映，一九八七年以来，申请人民法院强制执行的案件有9400余件，受理的只有7000多件。一旦涉及到地方政府或领导干部的案件，土地管理部门便束手无策，有的回避矛盾，有的以罚款代替处罚，或不了了之。河南省一九九○年就有4000多件土地违法案件未能处理，陕西省也有3200余件。广州市政府越权批地500多宗，面积4万余亩，虽经国务院点名批评，但处理起来仍遇到不少阻力。浙江省龙游县有一位副县长，1987年以来多次越权批地，当上级主管部门查处时，一些主要领导干部认为这是“开拓精神”而不做处理，一九九○年县政府换届选举时，这位副县长反而被提名为县长候选人。各地普遍反映，国家没有一个对越权批地政纪处分的统一规定，这也是造成处理难的重要原因。

　　领导干部以权代法、以言代法，干扰正常执法工作的现象仍时有发生。一九九○年十月，山东省青岛市崂山区有一个村办企业违法占地约500平方米。区人民法院根据区土地管理局的申请，对违法占地建筑物依法强行拆除。但当法院、土地局等部门组织好人员准备实施强行拆除时，区政府一位主要领导打电话给法院、土地局领导，令其停止强制执行，此案拖至今日还末处理，并造成该区308国道两侧的101件违法占地案件均难以处理。河北省晋县有个村违法占地建砖窑，县土地局做出拆除的处罚决定，县法院也相应判决强制执行，但县五套班子以防止社会不稳定为由，要求土地局和法院修改原处罚决定，尽管省土地局直接调查处理此案，省人大副主任王幼辉同志亲自过问此案，但因县领导班子思想问题没有解决，使这一案件至今没有处理。又如，辽宁省鞍山市台安县交通局长违法占地建房，土地局作出处罚决定，几次都处理不了，县人大竟然宣布土地局的处罚决定无效。为此案县土地局和省高级人民法院都有过调查和处理意见，副省长也有批示，但因县委、县政府和县人大力保，县法院竟然不受理土地局强制执行的申请。

　　四、加强土地执法工作的几点要求

　　1.进一步加强土地法制的宣传教育。各级土地管理部门要结合本地区的实际情况坚持不懈地进行土地法律、基本国策，土地国情的宣传教育。在努力提高广大群众土地法律意识的同时，要加强对机关、企事业单位以及政府领导的宣传，使其真正树立国情观念，依法行政并积极支持有关部门依法查处违法占地案件。

　　2.加强与公、检、法、行政监察，纪检部门的密切合作。各级土地管理部门要加强与各执法部门的联系和协作，主动通报情况争取支持，特别是加强与公安机关联合执法，探索解决执法难的路子，改善土地治安环境，发挥行政执法，机关的整体效益。

　　3.加强土地监察的基础建设，提高土地监察人员素质。要尽快地建立、健全基层土地监察机构和信息网络，切实保证基层土地管理人员的稳定性，加强对执法人员的业务培训工作，深入学习行政诉讼法，注意理论联系实际，严格执行办案程序，提高综合办案能力。

　　4.提高土地管理工作的透明度，建立社会监督机制。土地管理部门应自觉地接受群众的监督，建立审批土地和处理违法案件的公开制度，请有关单位和群众评议执法干部的工作。促进廉政建设和依法行政的权威性。

　　5.继续抓紧对国家［1990］8号文件的贯彻落实工作。各地在做好清理工作检查验收的同时，对清理工作不合格的地区要责成采取坚决措施限期补课，防止走过场，同时要求各地对已查出的尚末处理的越权批地案件抓紧依法处理，对那些情节严重，影响较大的案件应进行公开处理。