保护农民利益是核心问题——我国农村宅基地制度改革评述

　　农村宅基地制度改革是目前我国经济社会发展中的焦点问题之一，也是全社会关注的热点问题之一。今年年初，有媒体披露广东酝酿出台允许农村宅基地自由交易的政策后，农村宅基地问题更引起社会各界的热议。学术界呼吁放开农村宅基地自由交易，一些地方在进行不同程度的试验和探索，有购买农村宅基地或房产意向的人士则热切地盼望可以早日合法地达成交易。但目前的政策法规尚不允许农村宅基地自由交易和流转。今后农村宅基地改革何时启动如何进行？业内专家认为，关键在于找到切实保护好农民利益问题的方案。

　　将于今年10月1日起实施的《物权法》规定，“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”但目前《土地管理法》等法律和国家有关法规则规定，“农村宅基地不能自由流转”，“农民的住宅不得向城市居民出售”，“有关部门不得为购买的住宅发放土地使用证和房产证。”

　　依据我国的法律，农村宅基地属于村级组织分配给村民的，它属于农民集体所有，个人只能在上面建造房屋供自己使用，转让只能在村集体内部进行，不能在房产的一级和二级市场交易。1999年1月1日起施行的《土地管理法》规定：农民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准；农民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地；出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。中央有关文件也多次明确：农村居民多出的宅基地，要依法收归集体所有。2004年，国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》中规定，禁止城镇居民在农村购置宅基地。《担保法》也明确规定，宅基地使用权不能用作财产进行抵押。《刑法》还对非法转让土地做出了十分严厉的处罚规定。

　　据了解，在《物权法》（草案）审议的过程中，对应否放开农村宅基地使用权的转让和抵押，一直存有争议。之所以最后没有在这一问题上放开，有关专家认为主要是考虑到目前我国农村社会保障体系尚未全面建立，宅基地使用权与土地承包经营权一样是农民安身立命之本，从全国范围看，目前放开宅基地使用权的转让和抵押的条件尚不成熟。但为了维护现行法律和现阶段国家有关农村土地政策，并为今后修改有关法律或者调整有关政策留有余地，才形成了现有的规定。

　　农村宅基地是农民从农村集体经济组织分配取得的一项重要财产，它关系着农民一生的切身利益。近年来，随着我国城市住房制度的改革和完善，无论是商品房还是房改房，其所有者都可以将住宅连同相应的土地使用权一起上市转让，进行自由交易。但是，受现有法律法规的约束，我国农村宅基地使用权交易市场尚未形成，农民宅基地尚无法进行合法流转。这种状况已不适应当前经济和社会的发展要求。因为随着农村劳动力向城镇转移步伐加快，举家进城居住、务工或经商的农民日益增多，农村集体土地上农民卖宅基地或住宅的情况也越来越多。由于这些宅基地或住宅没有经过确权，买卖时无法办理过户手续，造成这些农村宅基地交易存在风险，无序交易就无法保障农民的权益。

　　目前，《物权法》已经构建了以所有权、用益物权和担保物权为主要内容的物权体系。为适应这一物权体系的需要，国土资源部政策法规司相关负责人前不久向媒体表示，今年将抓紧起草并出台《确定土地所有权和使用权规定》，以进一步明确国有土地所有权和集体土地所有权的范围、国有建设用地使用权和集体建设用地使用权的范围、宅基地使用权以及地下空间权的有关规定。拟出台的《确定土地所有权和使用权规定》将进一步明确宅基地使用权流转的问题，应该会把农村宅基地使用权、耕地使用权的流转和农民工进城务工取得户籍或者市民待遇这两个方面联系起来。