质疑“增人不增地等三十年不变”的农村土地政策------兼谈此次妇女权益保障法之修改

【摘要】妇女权益保护法有关妇女权益保护领域广泛但有些空洞。此次妇女法修改的基本思路是增加妇女权益保护法的可操作性。农村妇女的土地承包经营权及征地补偿权，特别需要加以保护。“增人不增地，减人不减地”及“三十年不变”的土地政策保持了相对稳定的土地承包经营责任制，但也存在重大缺陷，农村妇女结婚或离婚后土地承包权前、后难以协调。笔者列举了三个审判实践中案例，一一分析后认为，将农地承包权定性为债权，不利于保护农村妇女土地权益，但如果将其定性为物权，则就可以直接针对任何侵犯其权利之人主张排他性的权利。征地补偿权是土地承包权之延伸，要善于总结农村中的经验教训，必要时上升到法律予以完善。农村妇女出嫁后娘、婆二家土地承包权之衔接问题是重中之重，因农村中土地价值不一样，各地政策也不完全统一，应该允许妇女选择较妥，若无机动地可分可选，则应酌情补偿。

【关键词】关键词：妇女权益 农村土地承包 征地补偿 案例分析 立法完善
【全文】
　　
　　
　　质疑“增人不增地等三十年不变”的农村土地政策------兼谈此次妇女权益保障法之修改
　　
　　　　　冯其江 汪丽
　　
　　
　　一、 引言：
　　《中华人民共和国妇女权益保护法》对妇女的政治权利、文化教育权益、劳动权益、人身权益、财产权益等作了纲领性规定。笔者认为，该法有关妇女权益保护领域虽然广泛但有些空洞，除有些宣传倡导作用外，并无多大的法律适用价值。司法实践中，各级人民法院，充分发挥审判职能，积极审理有关妇女为当事人的案件，以我国刑法、民法通则、婚姻法、继承法等法律为依据，多方保障妇女人身、财产安全，维护妇女合法权益。然而，各级人民法院直接根据《中华人民共和国妇女权益保护法》而判决的案件却微乎其微。因此，此次妇女法修改的基本思路是增加妇女权益保护法的可操作性，在妇女的政治参与权利、劳动权益、社会保障权益、婚姻家庭权益、人身权益、财产权益等各个方面逐步细化、具体、完善。以下笔者以农村妇女的土地承包经营权及征地补偿权为例，谈谈农村妇女财产权益的现状及立法完善。
　　二、现状：
　　现行《中华人民共和国妇女权益保护法》有关农村妇女土地承包经营权及征地补偿权的规定只有两条，该法第30条：农村划分责任田、口粮田等以及批准宅基地，妇女与男子享有平等权利，不得侵害妇女的合法权益。妇女结婚、离婚后，其责任田、口粮田和宅基地等应当受到保障。该法第50条同时规定了责任追究：划分责任田、口粮田等以及批准宅基地违反男女平等原则，侵害妇女合法权益的，要追究责任。这两条规定，可以说仅仅是原则性规定，实践中，远不能适应农村现状。
　　目前，我国广大农村普遍实行的是以家庭联产承包为主的责任制。家庭联产承包责任制与每一户农民的经济利益相关，当然也与每一位农村妇女的财产权益息息相连。土地是农民的命根子，农村妇女属弱势群体，其承包经营权常受到侵犯。农村中普遍存在问题是妇女结婚或离婚后，其应当取得的承包地、宅基地等合法财产权益及与土地相关的其它财产权益得不到应有保障。 这个问题已成为一个重大而普遍的社会问题，这个问题党中央与国务院也已有所觉察与重视。
　　1998年10月14日中国共产党第十五届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，该决定明确说明“要坚定不移的贯彻土地承包期再延长30年的政策，同时要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规。”1995年9月国务院《关于稳定和完善土地承包制的通知》中规定了“增人不增地，减人不减地，三十年不变的土地联产承包制”。 “增人不增地，减人不减地”及“三十年不变”的土地政策保持了相对稳定的土地承包经营责任制，但也存在重大的缺陷：农村妇女结婚或离婚后土地承包权与农村妇女结婚或离婚前土地承包权如何衔接、如何协调的矛盾。农村妇女在结婚后，在娘家土地该不该收回，在婆家该不该分地，娘婆二家土地的多少、土地的价值不一样，处理的结果也不一样。有的在娘家的土地被收回；有的不收回，但在婆家分不到土地；有的还享有两份土地。因各地土地价值不一样，如何前后衔接都是实践中的老大难问题。农村妇女离婚后也存在类似情况，有的回到娘家居住却无法带走在婆家分得的土地，即使同意把地分出来，也不便于去耕种，从而引发社会矛盾。请看以下三则案例：[page]
　　三、实例：
　　案例一：湖北省武汉市黄陂区某村李某夫妇与村委会签订土地承包合同，取得该村5分田的承包权。在其丈夫死后，李某改嫁到他村，原村委会遂将其承包土地另行发包给同村村民黄某。李某得知后，以承包未到期为由要求村委会继续履行合同，遭拒绝后向黄陂区人民法院起诉。法院经审理判决：村委会和黄某的土地承包合同是经过村委会的正当发包程序订立的，黄某是该村村民，具有承包资格，且对土地进行了实际耕作，故应确认其所取得的承包权合法有效，但鉴于原告的原承包合同未到期，且对土地进行了实际投入，应予适当的补偿。[1]。
　　案例二：江苏省海门市三星镇民乐村一组女村民杨某，1987年与同镇太阳村村民龚某结婚，婚后生育一女，女儿随母杨某落户于民乐村一组。1993年该组42.5亩土地被当地政府征用，建造三星叠石桥绣品城。同年12月1日，绣品城管委会与民乐村村委会、民乐村一组签订了土地补偿协议，由管委会每月补偿给民乐村一组村民2808.60元。1995年2月，民乐村村委会制订了“村规民约”，规定已婚姑娘户口不愿迁出的，不享有一切待遇。杨某遂起诉至法院。海门市法院经审理认为，根据婚姻法、妇女权益保障法的规定，妇女与男子享有平等的权利，妇女结婚后，其责任田、口粮田、宅基地等应当受到保障。杨某结婚后，其户口及所生女儿户口一直在民乐村一组，故杨某母女享有与同组其他村民平等的权利。民乐村村委会制定的“村规民约”于法不符，严重侵犯了妇女合法权益，应确认无效。最后判决村委会支付村民杨某母女土地补偿费1032元。[2]
　　案例三：安徽省繁昌县峨山乡风形村村民鲁某，1997年出嫁到繁昌县城关镇城西村东风村民组，1998年生子汪某，鲁某、汪某现户口均在城关镇城西村东风村民组，但在城关镇城西村东风村民组未承包土地，其中，鲁某在出嫁前在原村已分有土地且至今未变动。2002年7月，城关镇城西村东风村民组全部土地230.02亩被征用，并被给付土地征用费755万余元。城关镇城西村东风村民组按承包土地人口数发放了大部分土地征用费，因鲁某、汪某未承包耕地，故未分。经交涉无效后，鲁某、汪某以应分而未分得土地征用费为由，向当地法院起诉，要求分得土地征用费42190元。（755万余元土地征用费扣除青苗补偿费后按全村民组现有农业人口350人平均分配，每人21095元。）一审法院经审理后以鲁某、汪某在城关镇城西村东风村民组未承包土地，鲁某在娘家已分享土地承包权为由，驳回了鲁某、汪某之诉讼请求。鲁某、汪某随之上诉，2003年5月13日，二审法院审理认为，原审判决认定事实不清，适用法律错误，可能影响案件的正确判决，裁定撤销原判决、发回重审。该案现仍在原审法院审理之中。
　　四：分析
　　以上案例一，从理论上分析，法院是将农村土地承包权定性为债权而处理案件的。寡妇改嫁，其一般财产可随身带走，而承包经营权则亦可带走，代价是相关人相应补偿或赔偿即可。这种判决值得商榷。
　　如果将农地承包权定性为债权，那么发包人完全可以将土地再次发包，而仅仅对原承包人承担损害赔偿的违约责任。在这种法律机制下，发包人完全可以赔偿损失为代价收回已发包的土地，从而实现其侵害妇女土地权益的目的。特别是农村妇女的权益。相反，将农地承包权定性为物权，如果承包人通过正当发包程序取得这种权利，就取得了一种既能针对发包人又能针对其他任何人的绝对权，如同自己对所有的房屋等不动产享有物权的绝对性一样，物权在有效保护农村妇女土地承包经营权这一功能上强于债权，其效力具有绝对性和排他性。享有债权性质之农村土地承包经营权的妇女，在其权利受到发包方之外的第三人侵犯时，很难针对该第三人获得充分救济；但如果其享有的是物权性质的承包经营权，那么她就可以直接针对任何侵犯其权利之人主张其排他性的权利。[3][page]
　　依据物权法则，法院判决是错误的。在法学理论上倡导土地承包权的物权性，有利于充分保护农村妇女财产权益，避免农村妇女之承包地被发包方或其它任何第三人之侵犯。
　　案例二是有关土地征用费补偿的案例，法院判决维护了农村妇女的合法权益，并认定原村委会规定的“村规民约”违法而无效。实践中，各地政策不一，类似的乡规民约则很多，很乱。如1995年第二轮土地承包时，安徽省繁昌县城关镇土地调整实施办法规定了十类人享有土地承包权，同时亦规定了十类人不享有土地承包权。仔细分析每一条及其限制条件，其中难免有属于“乡规民约”之类似条款，最终有侵害农村妇女权益现象。该办法规定：享受承包土地的人员有以下十类人：一、户口齐全的在册人员；二、依法婚娶、生育、迁入的；三、1990年1月1日以来的事实婚姻并已依法补办结婚登记手续的；四、男到女家落户，已依法办理结婚登记、户口迁入手续，且男方所在地已收回其承包土地的；五、符合规定依法收养的孩子；六、计划外生育的第一个孩子，已落实节育措施、交清罚款的，计划外生育的第二个孩子，夫妻一方已实施绝育措施，交清罚款，小孩已满七周岁的，生育多孩处罚及绝育措施已按期到位，小孩满十四岁的；七、夫妻一方已落实绝育措施的双女户，其第二个小孩可享受一份承包土地；八、交纳城市增容费，已转为城镇户口，仍居住原地且无稳定的职业和收入来源的；九、在校读书的大、中专学生和义务兵；十、除已判无期徒刑、死刑以外的在押劳改犯人。同时，规定以下十类人员，不享受土地承包经营权：一、不履行国家和集体法定义务超过一年以上，又不具备减和免的条件，土地调整期间仍拒交所欠税费的；二、女方出嫁在农村的（不论户口是否迁出）及嫁到城镇，已不住原地且所承包土地非本人耕种，私自转让他人的；三、挂户人口；四、农村义务兵已转为志愿兵或提干的现役军人；五、已分配工作的大、中专毕业生；六、户口农转非的（含购买城镇户口且不符合享受承包土地的人员第八类所列条件人员）；七、由集体供养的“五保户”；八、招工招干的和已转正的民师；九、农村户口不愿耕种承包土地的；十、判无期徒刑、死刑的。[4]
　　从中亦不难看出，有违反法律与政策规定的情况。特别是从不享有土地承包经营权的十类人中之第二类、第六类、第九类、第一类中可明显看出有违法之嫌。“女方出嫁在农村的（不论户口是否迁出）”不享有土地承包经营权，如果所嫁农村规定在原娘家享有土地，则就存在扯皮现象。
　　案例三是有关农村土地征用补偿费的案件，是农村集体土地承包权的延伸。随着当今城市向农村扩张，农村土地被国家征用，征用土地补偿费用如何分配，是按现有人口总数分配还是按承包时（1995年安徽省第二轮土地承包）承包土地的人口数分配，这是一个无法回避的重大现实问题。1995年至今，农村人口因婚丧嫁娶、小孩出生、妇女离婚等肯定有不少的变化。若单纯以1995年承包土地人口数划分，则存在农村中的流行语：“死人有户头，活人无名份。”
　　本案中，鲁某系农业人口，其所在集体土地全部被征用后依法应当享有参与分配土地补偿费、领取安置补助费的权利。土地征用是当今城郊经常发生的现象，土地征用是土地所有权的转移，即集体所有土地转为国家所有土地。征用被承包的集体土地的，应依法解除土地承包合同。《土地管理法》第12条规定，依法改变土地权属和用途的，应当依法办理土地权属变更登记手续。征用土地不能越过集体土地所有者而直接向土地承包者进行。《土地管理法实施条例》第26条规定，土地补偿费用归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有，不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人。土地补偿费用归农村集体经济组织所有即是对土地所有者的补偿而不是对承包者的补偿。即应属全体村民共同享有，作为任何村集体的一员，都有权享有村民同等待遇，参与土地补偿费的分配。需要安置的农业人口与土地承包人系两个不同的概念。本案鲁某所在村民小组集体土地288.63亩已全部征用，依《土地管理法》第47条2款规定，全村现有农业人口以户口为准均系安置人员，包括现有土地承包人和未承包土地的人。一审法院按1995年承包土地人口分配上述费用值得商榷，这种做法将要造成的结果是承包人享有了所有者权益，承包期限不是30年而是永久的，土地承包人实际成了土地私有者。[page]
　　本案相反意见认为，法规并未明确规定土地征用补偿费等农村集体经济组织可以分割，更没有规定是以户口人数为标准进行分割。该土地补偿费性质上属于对土地承包人的补偿而不是出卖土地所得的价款，不是被征用土地的承包人，自然无权领取。土地补偿费并非完全意义上的纯集体资产，以拥有户口就得到分配财产的资格，也是一种错误地理解。户口只是主管部门对社会成员管理上的措施，并不当然取得财产分配权。（比如挂户人口）《土地管理法实施条例》第26条3款规定“市、县和乡镇人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督”说明此种情况应由行政机关解决。鉴于孩子汪某在土地承包确立以后出生，发包之初未预留机动地，以后也没有新开垦的及他人自愿交回的承包地，这涉及到当初承包方案，由行政机关用更为科学的农村承包方案来解决而非用司法方法解决。而案中鲁某，在娘家取得了当地的土地承包权，至今该权利仍旧存在。鲁某自1997年5月嫁入繁昌县城关镇城西村东风村民组后，并没有履行任何与土地相关的义务，不得作为特等公民而享有双份权利。
　　笔者意见，这是农村妇女出嫁后娘、婆二家土地承包权的衔接问题。因农村中土地价值不一样，各地政策也不完全统一，应该允许妇女选择较妥。以迁户口为准，允许妇女选择一份土地承包权，若无机动地可分可选，则应按市场行情酌情补偿。
　　五、立法完善：
　　随着农村土地承包法、农业法、草原法等三部法律于2003年3月1日起施行，今年初，全国人大农业与农村委员会、国务院法制办、农业部、国家林业局、最高人民法院等联合召开座谈会，研讨新的农业法、新的农村土地承包法等有关农业和农村的法律，落实党中央关于全面建设农村小康社会的基本方针政策。“更多的关注农村，关心农民，支持农业，加强生态建设与环境保护”是此次座谈会的主题。其中，完善涉农审判、切实保障农村妇女权益也在研究讨论之中。借此次妇女权益保护法之修改，有必要对农村妇女土地承包经营权及征地补偿权等进行系统化与完善。
　　《农村土地承包法》第6条规定：“农村土地承包，妇女与男子享有平等的权利。承包中应当保护妇女的合法权益，任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应当享有的土地承包经营权”。该条款仍应在以后的妇女法中强化。新婚姻法第39条增加的一款：“夫或妻在家庭土地承包经营中享有的权益等，应当依法予以保护”，也应在以后的妇女法中有所体现与细化。
　　日常生活实践中，对于违背政策缩短土地承包期、收回结婚或离婚妇女承包地、提高承包费等错误做法，必须坚决纠正。要加强监督检查，并根据婚姻人口变动情况定期或不定期的进行调整。为充分保护农村妇女权益，目前农村应做到几下几点[5]：第一、根据实际拥有的土地、山岭、草原、森林、荒地、水面、滩涂等自然资源的具体情况，按照该集体经济组织的全体成员人数确定每人可承包经营的土地面积并平均划分；第二、不分性别均分，并不得在土地数量、质量优劣上歧视妇女；第三、在确定应完成上交的承包任务时，必须男女一视同仁，不得对妇女提出与男子不平等的要求；第四、使用宅基地时，必须对男性成员和女性成员平等对待、公平处理，保证男性和女性成员都平等地取得宅基地使用权；第五、在分享土地征用补偿费时，也应该公平合理并适当照顾嫁到本农村的妇女，不得歧视。
　　要善于总结农村中的经验教训，必要时上升到法律予以完善。如针对《农村土地承包法》第30条规定：“承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或丧偶，仍在原居住地生活或不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。”为了防止新居住地的发包方以该条规定为借口而在已婚妇女新居住地不分其土地，且片面之理由是认为只要该妇女在新居住地未取得承包地，即能维持原承包地，所以可以不在新居住地为其分配承包地。笔者意见，应该赋予农村结婚或离婚或丧偶之妇女选择权，允许其优先选择对其有利的娘家或婆家土地承包经营。在妇女作为家庭成员共同承包农村土地时，为增强对其权利的保护，需要在妇女法等相关法律中增设关于妇女出嫁时承包户分割承包地的特别规定。对于妇女结婚时原承包地的处理，可以按照共有物的分割之民法原理进行。如果承包土地在分割后无损于其经济价值，则可按承包户各成员的份额进行分割，有损其经济价值的的，可给予相应经济补偿。[6] 农村妇女的土地承包权不因离婚而丧失或有重大改变。农村妇女在离婚后不离开原地的，承包农村土地及其他村民待遇不变；离婚后离开原居住地的，相关单位应协调处理好她们离婚后的生活问题。若在娘家的土地未收回，原所在地可视情况恢复，若在娘家土地已被收回，原所在地不可对农村离婚妇女的土地承包份额作出收回的规定（可由男方代耕或每年支付给女方有偿使用费），要切实赋予离婚妇女相对的稳定的土地承包经营权，不能让她们生活没有出路。“改变土地承包经营地点的，不得增加离婚妇女的承包经营费” [7] 。最后强调，农村妇女离婚后，因各种原因外出打工，以至承包的农村土地抛荒，农业税费没人交纳、偶尔回家看孩子等却被逼追究等侵害农村妇女权益之现象也应有所重视。[page]
　　
　　（作者冯其江单位安徽省芜湖市中级人民法院，汪丽单位芜湖市新芜区人民法院）
　　　　　　　　
　　注释：
　　
　　[1] 参见陈小君,麻昌华,徐涤宇“农村妇女土地承包权的保护和完善---以具体案例的解析为分析工具”.《法商研究》2003年第3期.第77页.
　　[2] 参见鲁建春“‘村规民约’失公正 村民告倒村委会”.《人民法院报》2002年1月25日.
　　[3] 参见陈小君,麻昌华,徐涤宇“农村妇女土地承包权的保护和完善---以具体案例的解析为分析工具”.《法商研究》2003年第3期. 第78-79页.
　　[4] 参见中共中央繁昌县城关镇委员会文件（城发1995第023号）《中共城关镇委员会 城关镇人民政府关于全面推行农村土地承包制度改革的实施意见》.
　　[5] 参见郭彤《<中华人民共和国妇女权益保障法>讲话》.北京:中国工人出版社1992年7月出版,第83页.
　　[6] 参见陈小君,麻昌华,徐涤宇“农村妇女土地承包权的保护和完善---以具体案例的解析为分析工具”.《法商研究》2003年第3期. 第80-81页.
　　[7] 参见杨遂全《新婚姻家庭法总论》.北京:法律出版社2001年7月版,第242页.