中国农村土地政策的调查与思考

摘要：土地政策变革或土地制度改革一直是我国农村经济体制改革的核心内容。总体而言，中国农地使用制度政策创新主要有五种类型：家庭承包责任制、两田制、规模经营、“四荒”使用权拍卖、股份合作制。比较几种政策类型的制度取向与绩效差异，可以明确当前中国农地制度政策设计的两大要点在于树立农户对土地使用的预期信念和土地资源合理配置。
??中图分类号：D60 文献标识码：A 文章编号：1008-7168（2003）04-0030-05

??土地政策变革或土地制度改革一直是我国农村经济体制改革的核心内容。

??近年来，理论界对农村土地制度问题讨论热烈，一些人认为，改变目前我国农业徘徊不前局面的有效途径是，改革土地“无限分割细碎”的分散经营制度，主张“适时地”推动土地产权流转，发展集体经济，实行适度规模经营。另一些人则对适度规模经营和发展集体经济持比较冷静的分析态度。那么，作为制度的需求方和具体制度安排的实践者，广大农民群众对农村土地问题又有何感想或要求呢？带着这个问题，我们成立了一个专门调研小组，于2002年7月中旬赴湖北农村进行了实地调查。

??一、关于农村土地政策与农民心态的调查?? 2002年7月16日～18日，调研小组在湖北省武汉市郊区X村，针对农村土地政策或制度问题，在全村174户中选取了104户进行入户调查，其他农户由于农忙等原因未能接受本次调查。但是，据调查者对调查对象的详细访问，这次调查的样本基本上能够反映该村农户在有关方面的情况，具有较好的代表性，绝大多数数据为第一手资料。调查结果如下：

??1.农民对家庭联产承包责任制的看法。?? 对于当前在全国实行的家庭联产承包责任制，接受采访的75个农户中，有39户（占52.0%）表示完全赞成；有17户（占22.7%）表示基本赞成；有8户（占10.7%）则表示了否定态度；有11户（占14.6%）意向模糊，说不清楚。

??表示完全赞成的农户家庭人口平均为4人，劳动力较为充裕，家庭抚养负担较轻，生活都相对富足。他们认为，这些年来农民家庭生活条件得到了大幅度改善，农村经济日趋繁荣，这是因为政府的改革开放政策好，鼓励勤劳致富，使农民逐步富裕起来。因此，他们希望家庭联产承包责任制和政府的富民政策能长期保持不变。表示基本赞成的农户家庭生活条件虽然也有所改善，但劳动力不足，家庭抚养负担较重。他们中有几个人把当前一些人的自私自利、惟利是图及社会治安不如人意等现象同家庭联产承包责任制联系起来。对家庭联产承包责任制持否定态度者中，有的认为实行土地承包责任制以后，农户越来越难以集中管理了遇到征地等问题时矛盾比较尖锐，这严重削弱了集体经济的力量，以致于在有些地方，集体经济已名存实亡。

2.关于土地承包期的问题。?? 调查中，村民对“土地使用权30年不变，增人不增地，减人不减地”的政策，知道的占31.7%，不知道的占68.3%；在知道该政策的人当中赞成的占45.3%，不赞成的占10.7%，态度不明显的占18.7%。

??赞成的理由主要是认为这有利于增加对土地的投入，有利干落实计划生育政策：不赞成的理由主要是认为30年中人口变化很大，人口增加较多的农户难以解决吃饭问题，人口减少或年老力衰致使无劳力的农户土地又种不过来，会出现撂荒现象。调查发现，农民对土地的感情是十分复杂的，他们都希望走出黄土地，脱离农村，同时又害怕失去土地。特别是年轻人，向往城市生活，跳出农门的愿望十分强烈。他们很想出去闯闯世界，但又时刻受到农村户口的束缚。到城里打工。虽能挣更多的钱，但失业的风险很大，没有基本生活保障，所以只能是权宜之计，利用农闲时节到附近城市打打短工，以弥补必要的家庭开支。可见，目前的城市户籍制度和城市就业等一系列制度安排仍然把农民牢牢地拴在土地上。

3.农民对土地所有权问题的看法。?? 当我们问到“现在农村土地归谁所有”时，被访村民中回答国家所有的占60.4%，乡所有的占3.7%，集体所有的占22.1%，农户所有的占3.4%，国家和集体共有的占10.4%。

??调查发现一些农民对当前土地所有权问题认识比较混乱。例如，有几个人认为，自己耕种的这块土地是父辈遗留下来的，现在实行了承包制土地的产权应该归自己所有。这一调查结果可以反映两个问题：（1）农民大都知道土地公有，但土地所有权的主体具体是谁则不清楚。（2）虽然我国宪法和其他法律都规定农村土地属于村民集体所有，但农民头脑中没有“自己就是土地主人”的观念。多数农民连农村土地所有者（土地主人）是由他们组成的集体都不清楚，所反映出的问题值得深思。

4.关于土地经营规模问题。?? 在该村，大多数农民对将土地集中起来搞规模经营的做法基本持否定态度。

??主要顾虑是缺乏必要的资金，劳动力也不足。另外，搞规模经营还需要一定的技术和机械设备，普通农户是无法具备这些条件的。就市场环境而言，现在种田各种负担较重，农产品价格不高，因此，许多农民不愿承包更多的土地。有些人甚至认为地种得越多，亏得就越多，多数农民没有集中土地实现规模经营的愿望。此外，人地关系紧张也是土地规模经营的障碍。实行土地规模经营会加重农村剩余劳动力转移和就业安置的压力。据调查，该村每年约有200人次外出打短工，许多农户家庭经济来源主要依靠外出打工，土地产出主要用于提供口粮。但是，现在城市经济的缓慢增长使得就业机率大大减少，文化程度低的农村青年外出打工越来越困难，因此，许多农民仍依靠种田务农维持生活。

二、家庭承包责任制的制度绩效与缺陷

??迄今为止，中国农村改革已走过二十多个年头，这二十余年明显可以分为前后两个不同的阶段。

??前一阶段改革的主要内容是家庭承包责任制作为我国现阶段农业基本经营制度的确立。后一阶段我国农村改革的主题则转换成克服家庭承包责任制的平均主义制度缺陷，通过各种改革实验与制度创新以走出小规模均田制的泥坑。在这二十多年中，中国农地产权制度的政策设计都是围绕土地使用制度安排的。尽管在农地产权制度中，所有权的界定和归属无论怎样都居于核心地位（土地产权是一组权利束，他主要包括所有权、使用权、收益权、处置权等多种权利。本文若无特别说明，产权界定于使用权），但所有权制度变革的成本如此之大，他对农业以至于对整个社会的巨大震荡绝不可小视。即使如此，也很难总是体现制度安排和政策决策人的意志—政治支持最大化和社会产出最大化，表现出正向的制度绩效。从经济学意义上讲，撇开农地所有权讨论农地使用制度的产权问题，在中国这样既有数千年小农经济传统，又有合作化运动实践的国度，其实是一种帕累托最优的选择。因此，深入剖析中国农地使用制度政策创新，明确改革的政策要点，无疑对推进当前农地产权制度改革、培育农地产权市场有着重要的现实意义。[page]

??家庭承包责任制作为典型的农地使用制度创新，就本质而言，只是一种经营方式的变革，并不触动农地集体所有的制度根基。

??但其制度安排的显著特点是实现土地所有权和使用权再次分离，集体除了保留名份上的所有和提供最基本的诸如土地契约一类的职能管理外，土地经营和土地经营方式的选择是由农户作出的。家庭承包责任制的制度变革还原了农业家庭经营最优的经营特征和适应农业产业特征的本质规定。就更直接的农业生产而言、家庭经营有效地克服了农业的外部性，增加努力供给程度以及劳动的监督成本为零。其结果：“一个在家庭责任制下的劳动者劳动激励最高，这不仅是因为他获得了他努力的边际报酬率的全部份额，而且还因为他节约了监督费用。”因此，家庭承包责任制从一开始就不仅得到了农民的拥护，而且得到了政府的认同和支持。

??家庭承包责任制的制度创新，无疑是中国近代农地制度变革成功的范例。

??而且印证了现代经济的发展史实：有效的产权制度并不意味着所有的权利束都应集中同一主体，而恰恰相反的是，权利的适当分解才是制度安排的成功要旨。正因为如此，制度表现出强大的生命力，在近二十年的时间里，中国农村实行家庭承包责任制的农户和经营的耕地面积一直维持在98%左右，只有2%的农户和耕地仍然采用集体经营的形式。但是，家庭承包责任制作为一种新的农地制度是在中国社会发生重大转折时期的特殊历史条件下形成的，他的产生既缺乏系统的理论准备和制度设计，也不是自上而下有组织、有计划地实施的，而是在改革的洪流中，主要依靠农民群众的力量推动建立的，这就注定了制度本身的不完善性，及其发展、变迁和后阶段工作的长期性。均田承包作为家庭承包责任制的基本形态是现阶段中国农村最基本、最普遍的农地经营形式，他采取“公平”的办法，将土地按人口或按劳动力平均分配到户，农户独立承担从种到收的土地经营全过程。但视社区经济发达情况，社区也提供程度不同的服务。作为农民自己选择的农地经营制度，均田承包首先要满足农户的“公平”要求，形成社区内人人享有土地经营的格局。尤其在农村二、三产业不发达，农户经济收入主要依靠土地产出的地区更是如此。因而，经过近二十年的运行，全国实行均田承包经营的土地面积占整个农户承包土地总面积的比例仍高达60%以上。我们所调查的X村也属于这种模式。但是，均田承包要兼顾最大多数农户的要求，承包分配采取远近、好坏搭配的方式，而且随着人口增减变化，土地始终存在再次分配的压力。农民预期不足，投入不足，土地产出效率不足，形成对家庭承包责任制制度创新的异化。

??事实上，以均田承包为制度主体的家庭承包责任制在取得令人瞩目的制度绩效的同时，始终存在两大制度缺陷：其一是农户承包使用土地预期不足，对预期净收益的顾虑不能形成有效的农业投入和积累机制，影响土地产出效益。

??其二是土地使用权属不充分，无法在更大范围内实现土地的流转，影响资源配置效率。为此，中国政府除了早在20世纪80年代初和90年代初两次分别对土地承包使用期限作出15年不变，及在5年承包期到期后再延长30年不变的政策规定外，对80年代后期各地方政府和农村社区，出于不同的动因，在家庭承包责任制基础上对均田承包制度安排的修正和实践，实际上采取了默认的态度。政府政策关注的着眼点始终是维护农地的集体所有，强调的是既要确保农户承包土地的期限足够长，又要创造出促使土地资源流转、提高土地资源配置效率的机制。

??由此不难看出，要真正解决农地使用权问题，关键在于树立农户对土地使用的预期信念和解决土地资源的合理配置、这两大核心是中国农地制度政策设计的基本点。

??三、四种制度创新类型的决策分析?? 任何一种制度安排都不可能长期处于静止不变的形态，而且，不同的经济发展阶段，制度安排的预期目标会有所不同。

??当制度创新的预期收益大于预期成本，或制度安排成本比过去更低时，都会诱致新的制度安排产生。相对单一的农地集体所有的产权制度，中国客观存在的区域经济差异和土地经营上存在的资源、劳动力、资本、技术的比较优势不同，农地使用制度的调整和创新动因也明显不同，每一制度类型透视着不同的决策取向。在均田承包制度之后的制度修正，就其发生范围和影响力看，其实可以归结于四大类型。

??1.两田制。

??两田制的制度安排是由社区决策的。两田制是将农地分为口粮田和责任田的土地承包方式。两田制将农地的经济发展与社会保障功能进行了分离。口粮田按人口平均分配，约占社区农地总面积的1/3，责任田采取按人承包、按劳承包和招标承包等三种主要方式承包经营，经营农地为社区总面积的2/3，两田制最初发生在20世纪80年代的山东省，尔后在全国推广。制度安排的预期，主要是一方面兼顾社区成员获取土地使用权的天然权利，一方面着眼于更有效地配置社区内土地资源。通过两田制的制度安排，口粮田注意社区内人人有份的“公平”原则，责任田则注重效率优先，在社区内部农地使用权可以流转，通过竞争取得。由于责任田承包在一定程度上弥补了均田承包的效率损失，兼顾了农户、社区双方利益，土地效率有所提高，制度安排初期绩效是明显的。至于后期两田制在更大范围发生时，纯粹以更多地获取“承包费”和掌握更多的可供社区领导人配置的资源，而以高价招标或出租责任田，强制推进两田制的行为，已使制度偏离了原来的初衷，走向了异化的道路，的确应当引起高度重视。

??2.规模经营。

??规模经营的制度安排是由地方政府决策的。规模经营主要发生于经济发达的中国东部大中城市郊区的一些地区，如北京的顺义县，江苏省的苏南地区，广东省的南海市，山东、浙江等省的部分地区。改革二十余年间，在发达地区经济总量迅速膨胀的同时，却出现了一方面是非常发达的非农产业，一方面是日趋弱化的农业，尤其是粮食产业处于萎缩状态。一方面是耕地资源的高度稀缺，一方面耕地撂荒现象却日趋严重。因此，如何稳定农业，稳定粮食生产，避免耕地撂荒，成为经济发达地区实施规模经营制度安排的最初动因。规模经营制度安排形式多样，主要有农户之间相互转让土地，形成“种粮大户”，采取“反承包”、“倒租赁”、“异地承包”形成规模经营，或是通过“土地使用权入股”形式，集中土地再招标承包的规模经营形式，主要有股份制农场，以及站办农场、村办农场等。尽管规模经营的制度安排发生范围不大，但由于规模经营制度安排有着较一般农地使用制度严格得多的约束条件，以至于在实践运行中不断地暴露出一些问题：一是相对于家庭经营，规模经营实施的制度成本太高。二是在实行集体经营的规模经营类型中，依然发生监督费用和分配不公的问题。三是个别地区强行推行规模经营，动摇了家庭经营的基础。[page]

??3.“四荒”使用权拍卖（“四荒”是指荒山、荒坡、荒滩、荒沟，各地因非耕地资源的类别不一，也可将荒沙、荒水等包括在内，叫“五荒”、“六荒”，亦指非耕地以外的农地资源）。

??“四荒”使用权制度来自于农民的选择，与家庭承包责任制一样，“四荒”使用权拍卖表现出典型的需求诱致性制度变迁特征。与规模经营对应，“四荒＂使用权拍卖的制度安排多发生于经济欠发达的山西、陕西、黑龙江等省区的山区、丘陵地区。制度安排的基本特征是在“四荒”所有权集体所有不变前提下，将“四荒”使用权一次性长期拍卖给农民，由农民自主使用经营。“四荒”使用权拍卖制度绩效显著。首先，给予农户长时期的“四荒”使用权，大大增加了经济当事人的预期，农户投入和经营的短期化行为得到避免。其次，较完整的“四荒”产权界定，使农户真正成为开发治理的投入主体，极大地增加了农民投入积极性。

??4.股份合作制。

??土地股份合作制也是由社区决策的，其制度安排是典型的诱致性制度变迁。他产生于20世纪80年代中后期的广东珠江三角洲，尔后在山东、江苏、浙江等沿海发达地区有所扩展。比较典型的股份合作制，即将土地折股分配给农民个体拥有，社区实行土地的统一规划和统一开发利用。应该讲，这种制度安排在适宜的区域内绩效是明显的：首先，农地使用权入股，实质上等于强化和确认了农户对土地的承包经营权，股份合作制的制度内涵并没有改变家庭承包经营的实质，削弱的是均田承包的制度缺陷。其次，农户拥有的土地股权是一种货币化的股权，而不是占有土地的实物形态，因此，不会影响社区对土地的支配和处置的权利。这有利于社区集中土地，形成适度的土地规模经营。与任何制度创新一样，土地股份合作制的制度安排也并非没有缺陷。最大的缺陷是农户拥有的股权，在很大程度上仅是一种单纯的福利分配权。因此，多数地区在制度上界定了农户的股权不能转让、抵押和继承，使股权天然地带有封闭性，阻碍了土地要素市场经济的发展。

??从实践观察，上述四种农地使用制度类型，制度安排取向不一，其制度绩效也有明显差别。

??其实，无论是政府，抑或社区和农户，不同类型的制度安排都是处于经济当事人理性的选择，这是不言而喻的。然而制度安排的边界和政策设计的界定显然既不能损害家庭承包责任制的制度基础，又要实现决策者的意愿和预期净收益。按照这一要求，从制度创新的实践看，任何一种类型的安排，实际上都是在获取其绩效满足的同时，还要收获制度缺陷带来的烦恼。实践中运行的各类农地使用制度至今仍未能彻底解决农户的土地使用预期和实现土地资源的合理配置问题。我们在X村的调查也证明了这一点。最能说明问题的：一是土地承包期限延长30年不变的工作进展并不顺利。二是土地使用权流转进展缓慢。因此，实践给政策设计和制度创新留下了足够的修正空间。

??四、农村土地使用制度变革的政策要点?? 按照制度经济学的解释，任何一项制度的发动与推进，诱致制度创新的重要变量尽管有人口对稀缺资源禀赋形成的压力，经济发展中的经济价值上升、技术变迁引发的产品和要素价格变化以及宪法秩序等多重原因，但最重要的变量却应归因于制度预期的净收益。

??从这个角度讲，不同类型的农地使用制度安排的决策无论由谁提供——政府、社区抑或农户，其实都是按收益最大化原则来安排的。但制度收益最大化显然有不同的评判标准，而且评判标准在不同经济发展阶段也有所区别。在对各种制度进行评价的同时，制度创新所处的阶段背景是绝对不能忽视的。

??问题是政府如何在农地政策设计上更理性一些，更能兼顾最大多数人的利益，使政策供给和实际需求的目标一致，应当是制度创新的重要原则。

??经济学很容易证明：评价效率的惟一指标是同意的一致性。至少一方不同意的交易比双方都同意的交易所产生的总效率要低。从这一判断出发，检索农地使用制度的创新实践，惟有在家庭承包责任制下持续时间最长，普及范围最广的均田承包，相对而言能最大程度地满足效率评价的一致性要求。当然，这并不是要刻意回避其存在的不良表现，实则是因为均田承包在经历了近二十年的运行后，依然被最大多数农民接受，实则惟其真正满足了“耕者有其田”原则。这一原则既透视着农户对农地产权制度安排的最基本要求，又揭示了许多至今我们仍未深刻意识到的经济学原理。至于其表现的制度缺陷，其实可以通过不断地明晰产权，并借鉴国内外对农地使用权的产权界定的经验得以修正。

??如何修正均田承包制，进而完善家庭承包责任制基础，关键是要赋予农户更为宽泛的土地承包权限和有足够长的上地使用期限。

??当前，农村土地制度创新的前提是坚持“两不变”原则，即土地集体所有制性质不变，以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制不变。土地制度创新的目标是促使农民把土地当成自己的财产，从而调动农民增加投入和加快产业结构调整的积极性；同时还要促进集体组织完善双层经营体制，把土地作为资产来经营，发展壮大集体经济，减轻农民负担。土地制度改革的政策要点则应放置于：一是强化和稳定农户的土地承包关系，进一步明晰农地使用权的产权界定。二是开辟使用权流转市场，建立有效的土地流转机制。

??1.强化和稳定农户承包权。?? 所谓强化就是变农户单一的土地经营权为占有、使用、收益和处分四权统一的农户土地承包权利束。

??特别是处分权一定要赋予到农户的承包权中，这种处分权应包括对承包权的出租、入股及抵押等。在市场经济条件下，建立在两权分离基础上的土地承包权，实际上已变成一种能独立带来利润的经营条件或资本。与所有权的处分权一样，承包权中的处分权也是对土地这种独立财产的永久或暂时的转让。永久地转让，就是对承包权这种财产的出卖；暂时地转让，就是对承包权这种财产的出租、抵押或入股。实际上，土地承包权越稳定，土地公有越接近名义化家庭承包责任制作为中国农民的一种创造，其意义在于通过分割所有权来使僵化的所有权“名义化”，或者说使集体所有权发生异化，从而产生效率。这样既满足了农户对土地占有的意愿，有形成土地流转的市场机制，从而为土地资源的有效配置提供了有效的社会形式。[page]

??至于稳定农户承包权，一是要认真落实土地承包期的延长政策。

??同时要借鉴和探索国内外土地使用制度安排成功的范例：比如“四荒”使用权拍卖的制度安排，社区将“四荒”的开发使用权一次性卖给农户，期限长达50～100年，大大激励了农户对“四荒”资源的投入热情。市场经济发达的国家，通过延长土地租赁期，同样使租赁者有经营的稳定感。如法国把农地租约期由战前的3年改为1946年的9年和现在的30年，意大利由3年改为15年，以色列规定不少于90年。尽管世界各国规范的土地使用期限不一，但目的都是给农户以土地经营的稳定感。二是在人地矛盾突出的地方，土地承包的调整一定要在“大稳定”的前提下进行，而且调整要有严格的限制条件，即调整范围只限于矛盾特别突出的个别农户，调整时间间隔也要尽量长一些。千方百计地确保农户承包土地的稳定感。

2.建立土地使用权流转机制。?? 土地是农业发展不可或缺的生产要素，他不仅是一种自然资源，更重要的是其资产和商品属性。

??资源的流动是市场经济的内在属性和基本要求，资源只有流动起来才能实现最优配置。土地承包关系的稳定并不意味着凝固化，稳定不排斥土地权利的市场化流转。稳定是相对的，流动是绝对的。稳定是流动的前提，流动是稳定的存在和实现方式。稳定与流动对立统一于土地资源的优化配置过程中。行政手段主导的均田制向引入市场机制配置土地资源的转变，以及在此基础上土地权利在农户之间的自由流动，是我国农村市场取向改革向纵深发展的必然要求。这也是培育农村市场主体，完善要素市场体系，构筑市场经济体制框架的根本措施。

??1978年以来，经济发展的各种资源要素开始流动，土地使用权流转市场的建立有了一定基础。

??特别是1992年后，随着市场经济的不断发展，加快土地流转机制形成具有了基本前提。首先，近年来农产品供给买方市场形成，农产品供给紧张的局面大大缓解。非农产业的发展和城乡二、三产业发展的利益驱动，承包权的市场流转是存在市场基础的。其次，多年来中国政府对土地使用权流转始终是持赞同态度的。而且，几乎在所有涉及农地使用制度安排的文件中都提出，在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，允许土地使用权依法有偿转让，并在尊重农民意志的前提下，实行多种经营方式鼓励土地使用权流转。再次，不同区域零星发生的土地使用权流转和“四荒”使用权拍卖，资源在不同经营主体之间的流转，较好地提供了土地资源配置效率，为土地使用权流转提供了实践基础。

??总之，稳定和强化农户的土地承包权，必然形成一种新兴的土地使用权。这种充分意义上的土地承包使用权，权利界定是清晰的，占有他可以取得相应利润，转让他要求等价的补偿，承包农户可以将拥有的承包权当作独立的交换价值进行流转。因此，只要存在产权明晰的农户土地承包权，土地使用流转机制形成就势在必行。