让土地物权更明确

１０月２２日，物权法草案第四次提请全国人大常委会会议审议。常委会第十六次会议对物权法（草案三次审议稿）进行审议后，经委员长会议决定，将草案向社会全文公布征求意见。自７月１０日至８月２０日，人民群众通过网络、信件对物权法草案提出意见１１５４３件；２６个省（区、市）和１５个较大市的人大常委会、４７个中央有关部门、１６个大公司、２２个法学教学研究机构和法学专家等提出了意见。在归纳各方面意见的基础上，全国人大法律委员会对草案三次审议稿作了修改，形成了物权法草案四次审议稿。

在草案四次审议稿中，各界提出的土地物权方面的许多意见得以吸纳，诸多与群众自身利益密切相关的土地物权问题也进一步得到明确。

征收征用应予 “合理补偿 ”，但对于 “公共利益 ”“补偿标准 ”未予明确

草案三次审议稿第四十九条规定： “为了公共利益的需要，县级以上人民政府依照法律规定的权限和程序，可以征收、征用单位、个人的不动产或者动产，但应当按照国家规定给予补偿；没有国家规定的，应当给予合理补偿。 ”草案三次审议稿第六十八条第二款规定： “拆迁、征收私人的不动产，应当按照国家规定给予补偿；没有国家规定的，应当给予合理补偿，并保证被拆迁人、被征收人得到妥善安置。 ”

社会各界对上述规定的主要意见：一是认为，征收和征用的适用条件、程序和补偿都不一样，应分别规定。二是认为，对城市房屋的拆迁实际上是与征收相联系的一种情形，不必单独规定。三是对 “公共利益 ”是否应予明确界定有不同意见，有的认为，公共利益的含义应予明确，以防止滥用征收的权力；有的认为，哪些事项属于 “公共利益 ”，难以具体列举，必要时可以根据不同情况由单行法律作规定。四是认为， “合理补偿 ”的标准难以掌握，应进一步作出明确规定，如 “按照市场评估价予以补偿 ”等。

全国人大法律委员会经研究，建议将征收、征用分别作出规定，将拆迁包括在征收中。

１．关于征收。草案四次审议稿规定： “为了公共利益的需要，县级以上人民政府依照法律规定的权限和程序，可以征收农村集体所有的土地和城市房屋及其他不动产。 ”“征收集体所有的土地，应当给予合理补偿，维护被征地农民的合法权益，保障被征地农民的生活。具体补偿标准和办法，依照有关法律、行政法规的规定办理。 ”“征收城市房屋及其他不动产，应当给予合理补偿，维护被征收人的合法权益；征收城市居民房屋的，还应当保障被征收人的居住条件。具体补偿标准和办法，依照有关法律、行政法规的规定办理。 ”

２．关于征用。草案四次审议稿规定： “因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序，可以征用单位、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。被征用的不动产或者动产受到损失的，应当按照实际损失给予补偿。 ”

据悉，关于 “公共利益 ”的界定问题，拟进一步研究。

住宅建设用地期满自动续期，使用费标准授权国务院规定

草案三次审议稿第一百五十五条规定： “建设用地使用权的期间届满，建设用地使用权人需要继续使用土地的，应当在期间届满前一年申请续期，除因公共利益需要收回该土地的外，出让人应当同意。建设用地使用权续期后，建设用地使用权人应当按照约定支付出让金；没有约定或者约定不明确的，按照国家规定确定。 ”

社会各界对此条规定的主要意见是：１．用地期限。有的提出，现行的住宅用地使用权期限太短，有的建议延长为一百年或者一百五十年。有的建议取消使用年限的规定。２．续期申请人。有的提出，一幢公寓多户居住，建设用地使用权期间届满，是由住户个人申请续期还是业主委员会统一申请续期，意见不一致时怎么办，需要明确。３．续期后的土地使用费。有的认为，住户买房时已经支付了土地出让金，续期后不应再交费。有的认为，续期的应交少量的土地使用费。 [page]

全国人大法律委员会研究认为，建设用地使用权续期的问题，宜区分住宅用地和非住宅用地，要着眼于保障老百姓安居乐业。据此，草案四次审议稿将这一条修改为： “住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期；非住宅建设用地使用权期间届满，建设用地使用权人需要继续使用土地的，应当在期间届满前一年申请续期，出让人应当同意。 ”“建设用地使用权期间届满，根据公共利益需要，依照法律规定的权限和程序收回该土地的，应当参照本法第四十八条第三款的规定，对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿。 ”“建设用地使用权续期后，建设用地使用权人应当支付土地使用费。续期的期限、土地使用费支付的标准和办法，由国务院规定。 ”

商业用地范围进一步明确

草案三次审议稿第一百四十二条第二款规定： “商业用地应当采取拍卖、招标的方式出让。 ”

有的意见提出，对商业用地范围的理解有宽有窄，建议明确规定旅游、娱乐等经营性用地也都应当采取拍卖、招标的方式出让。

据此，草案四次审议稿将这一款修改为： “商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取拍卖、招标等公开竞价的方式出让。 ”

农村宅基地使用权转让抵押不放开

草案三次审议稿第一百六十二条第一款规定： “宅基地使用权人经本集体同意，可以将建造的住房转让给本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户；住房转让时，宅基地使用权一并转让。禁止城镇居民在农村购置宅基地。 ”

对此条规定，有不同意见。有的赞成草案的规定。有的认为，宅基地上的住房属于农民个人所有，应允许转让。有的认为，应有条件地适当放开，既要方便农民融资，又要保障农民基本居住。

全国人大法律委员会研究认为，我国地少人多，实行最严格的土地管理制度。宅基地是农民的基本生活保障，在目前条件下宅基地使用权的转让和抵押似乎不宜放开。因此，草案四次审议稿对这一款的规定暂不作改动，拟进一步听取意见后，再作研究考虑。

城镇集体财产的归属不作统一规定

草案三次审议稿第六十条规定： “城镇集体所有的不动产和动产，属于劳动群众集体所有。 ”

社会各界对此条规定的主要意见是：有的提出，应具体规定城镇集体财产的归属。有的建议改为 “属于本集体成员所有 ”，有的建议改为 “属于出资人所有 ”。有的认为，城镇集体企业经过改制基本上已不存在，可以不作规定。

全国人大法律委员会研究认为，城镇集体所有的财产，其形成背景和资金构成相当复杂，目前很难对其归属作出统一的具体规定。按照党的十六届五中全会关于 “继续深化集体企业改革，发展多种形式的集体经济 ”的要求，这个问题尚需通过深化改革，待实践经验比较成熟时再由有关法律、行政法规作出具体规定。据此，草案四次审议稿将这一条修改为： “城镇集体所有的不动产和动产的归属，适用有关法律、行政法规的规定。 ”

承包地经营权有条件地作抵押

草案三次审议稿第二百零六条规定，耕地和宅基地使用权不得抵押。

对此，有不同意见。有的赞成草案的规定。有的认为，农民贷款很难，可用于抵押的财产有限，应当允许以承包经营权作抵押。全国人大法律委员会研究认为，承包地涉及农民的基本生活，如果允许承包地抵押，农民一旦不能偿还贷款，将失去承包地，从而引发严重的社会问题。因此，抵押问题应与转让问题作通盘考虑，允许承包地经营权有条件地作抵押。

据此，草案四次审议稿增加规定： “土地承包经营权人有稳定的收入来源的，经发包方同意，可以将土地承包经营权抵押。实现抵押权的，不得改变承包地的用途。 ” [page]

不规定不动产登记前必须经过公证

不动产登记前是否必须办理公证？有的认为，在不动产登记前应办理公证，由公证机构进行实质性审查，保证登记资料的真实、合法。有的认为，按照民事活动平等自愿的原则，不宜规定强制办理公证。有的认为，登记机构对登记事项已经作了审查，没有必要规定不动产登记前要办理公证。

全国人大法律委员会研究认为，为了便民，办理不动产登记只需一道手续，并且逐步实行统一登记，草案对此已经作了规定，并明确规定办理不动产登记不得按照标的收费。不动产登记前是否办理公证，可以由当事人自愿选择。如果办理登记前必须经过公证，不仅不便民，还会增加群众负担。因此，全国人大法律委员会认为，不宜规定不动产登记前必须经过公证。

不再恢复原草案关于典权的规定

有些专家再次要求恢复原草案关于典权的规定。

全国人大法律委员会研究认为，我国传统的典权，目的除融资外，主要是为保留祖产祖业。现在，如果保留典权，主要目的是为融资。在现实生活中，如果需要资金，可以通过不动产抵押、出租、约定买回等方式解决，规定典权没有多大意义。因此，全国人大法律委员会建议不再恢复原草案关于典权的规定。?

摘自《中国土地》 2005.11　总第 239期