土地规划缘何捏来捏去

从上个世纪80年代中期开始．全国50万专业人员历时10年耗资10亿元，完成中国土地资源调查，结果成为“墙上一幅画儿”

没有规矩，不成方圆。土地规划，本应该是土地利用的“笼子”。但十多年来至少三轮圈地热的结果是，我国的土地规划并没有起到应有的作用，反而像面团一样．在权力和资本的博弈中被捏来捏去。

“纸上画画，墙上挂挂，不如领导一句话”，是土地管理部门对土地规划的形象描述。

眼下新一轮全国土地利用总体规划修编工作已经展开。这一次，人们希望工程浩繁、耗资巨大的土地规划不会再从“笼子”变成“聋子”。

50万人10年耗资10亿元，换作“墙上一幅画儿”

3月初，国土资源部以前所未有的果断宣布：冻结北京等26个城市用地项目审批。因为这些城市没有按国务院规定报告年度土地利用规划执行情况。尽管记者无法从“被冻·的城市有关部门搞清楚其真实的用地情配，但众多省市，特别是浙江、上海、江苏、山东等沿海省市占地规模早就突破土地利用规划已是不争的事实。

<全国土地利用总体规划纲要(1997- 2010))是我国确立土地用途管制制度后第一轮土地利用总体规划。规划明确规定非农业人口50万人以上城市，其规划都要经过国务院审批。但执行的情况并不理想。现在离规划年限还有亡八年．但山东已经使用规划用地的80％，浙江超过99％，一些地区5年就用完了lO年的指标；

平心而论，(全国土地利用总体规划纲要)从1999年4月经国务院批准实施以来．在加强土地宏观管理、严格保护耕地特别是基本农田、促进土地集约合理利用方面，发挥了一定作用。但新一轮圈地风使土地利用总体规划的脆弱性暴露无遗。目前，全国园区实际用地中，未经依法批准的竟然占一多半。乱设园区、重复建设，专业、专项规划随意扩大建设用地规模，占用耕地甚至基本农田，土地利用规划已经有名无实。

“在土地管理法中，土地利用总体规划明确具有法律效力，然而事实上仍是“纸上画画，墙上挂挂’，‘龙头’其实是跟着项目的屁股走。”国土资源部土地利用司的同志说。

这一鸵土地规划来之不易。从上个世纪 80年代中期开始．全国50万专业人员历时 10年，耗资lo亿元，完成中华民族历史上前所未有的伟业——中国土地资源调查， 1996年又完成统一时点变更调查，为编制土地利用总体规划、实行土地用途管制等奠定了基础。“遗憾的是，这一轮土地规划基本没有实施。”全国土地利用总体规划专家小组成员、中国人民大学教授严某明说。

土地规划和城市规划，“先蹬鞋于后穿袜”

“从规划角度，首先要画一个大圈子，这就是土地利用总体规划。然后在大圈里面画具体的小圈子，这就是城市规划。最后，开发商或市政部阿以画自己的小圈圈，就是商业或市政用地规划。可是我国的实际情况却是颠倒过来的厂国土资源部土地利用司副司长束克欣说。

越来越多的城镇把土地规划甩到了背后：现行的全国土地利用总体规划管到2010年，可是许多地方已经或正在编制2020年城市规划、村镇规划等专业、专项规划．甚至有的已经把规划“超前”做到2050年!

由于没有大圈圈，这些小圈圈不免“大跃进”。有的规划随意扩大建设用地规模，占用大量耕地甚至基本农田；有的眼见城市规划要“出圈”，随手补一个土地规划；甚至根本不做土地规划。[page]

规划需要借助更多的阳光

土地管理专家认为，我国的土地规划之所以徒有其表有两个原因：一是缺少可操作性，由于基础资料不足．加上缺乏公众参与，规划不符合实际发展情况。二是用地者根本不把规划当回事儿。

中国土地学会理事长、原国家土地管理局局长邹某川说，这种基础资料的产生表面上看是技术问题，实际上还是体制问题。“土地利用规划的本质，就是对国民经济发展的科学预测。工农商学兵，不管什么项目，归根到底都要落在地上，不能挂在天上。这首先就要求城律、工业、水利、电力、交通等部门坐到一起，实事求是地提出自己的用地需求。但实际情况却不是这样，哪个摊摊都倾向夸大自己的需求。从地区上看，东南沿海用地‘超前’，中西部一些地区很多地是用不完的，但却不一定承认，为什么?因为怕指标被压缩，怕人家说经济发展不力!”

专家认为，我国土地利用原则上由中央政府掌控，但实际由地方具体操作。真正的操作权在县和乡一级政府手里。目前全国土地规划图是1：150万比例，中央根本无法具体察看和修改，而县级规划图是1：50000，乡级规划是l：10000。他们尽可以把基本农田修改为建设用地。而县乡修改后的规划只要报请省里批准就可以，有的甚至委托地市审批；于是，一些地方每逢违反规划项目就修改规划，

有人称此为“脚歪不怕鞋正”。

邹某川说，西欧国家的土地规划讲究科学论证，按程序征求社会公众意见．·旦形成公布，可以微调，但要管100年都没问颐。可我国有的时候，按规划建的房子三五年就要拆掉，因为规划改了。

严某明认为，土地规划没有单独立法，是土地滥用严重、规划形同虚设的—·个主要原因。现在曝光的土地案件，无不可以用“违犯土地规划”一言以蔽之。但是严格地说起来，可以用违规、违纪处理，却还很难说当事者“违法”。

“土地规划涉及庞大的社会财富的公平分配，涉及社会公众的切身利益。土地规划的科学、合理、公平离不开公众的高度参与。只有让土地规划更多地透进阳光，才可能堵住滋生暴利和腐败的黑洞。”