破解城市转型土地之“困”

　　城市的快速发展势必会遭遇土地之“困”。不过，一段时间以来，佛山在旧村改造模式上的不断“求索”却似乎找到一个有效的“解困”之法，即通过让村民参与“分享城市发展果实”来推动旧村改造，继而加快推进城市转型与产业升级。

　　剖析改造受阻根源

　　“去年年底村里人均分红有4.5万元，现在旧村改造慢慢做开了，村干部们说后年能够达到8万元以上。”8月12日，在石梁村文化中心里，村民梁伯不无自豪地告诉记者。

　　作为佛山市首个城中村整体改造获批的村，早在三四年前，地处佛山中心城区核心位置的石梁村就通过自建房地产开发公司的形式，自行对旧村进行整体改造，甚至试图将石梁村打造成为一个集居住、旅游、休闲为一体的新型社区。

　　而此举不仅有利于集约利用集体土地，有效带动产业转型和城市品位的提升，还在很大程度上保证了村民利益、村集体经济得益，令到那些曾经担心被城市边缘化、抛弃的村民彻底放下顾虑，转而积极地欢迎、支持旧村改造。

　　众所周知，“三旧”改造，特别是旧村改造，一直都是各级地方政府推动城市转型和产业升级的“老大难”问题，佛山也不例外。

　　尤其是近些年以来，随着城市化进程的不断推进，佛山已经愈发感受到了城市快速发展与土地资源稀缺所带来的诸多羁绊。然而，在这背后，城中村、旧厂房却依旧占据着大量低效、高耗的土地，不仅给城市留下了斑驳的历史印记，影响城市形象和品位的提升，还极大地挚肘着佛山的产业升级、城市发展。

　　和许多城市一样，虽然政府力图通过集约利用集体土地来解城市转型的土地之“困”，但遇到的却是来自村民、村集体的重重阻力。“从根本上说，阻力最终源于一个‘利’字。”有业内人士指出，“三旧”改造很多时候表现为政府拆迁征地、卖地开发，但作为集体土地拥有者的村民不仅很难感受到城市化的利好，还获益甚少，有时甚至无一所获，这就使得不少村民、村集体对“三旧”改造普遍持反感、反对态度。

　　让村民分享城市发展果实

　　“石梁村的成功，就在于让村民得益、村集体经济得益。”石湾镇街道相关负责人表示，村里自己开发不单改造了环境，还让自己拥有物业，保证了持久性收益，并解决了村民的就业问题。

　　当然，不是所有村集体都可以像石梁村这样自建房产公司进行独立开发改造，但这也并不影响佛山旧村改造的求索之路。

　　作为最早一批探路社会资金改造旧村居的石头村，通过引进社会资金，将集体土地转为国有土地，村集体以土地入股之后，所有的改造开发资金都由开发商来承担。不仅不花村民、村集体、政府一分钱，还让广大村民享受到补偿、分红等诸多利好。而在今年的8月初，南海区国土城建和水务局公布的《关于村镇社区公寓建设的指导意见》提出，农民集体是社区公寓的建设主体，可选择自主建设，也可探索利用社会资金，引入产业投资或者以合作开发等方式;经农民集体同意，社区公寓集体土地也可以转为国有土地进入市场交易;而腾出的土地村集体可自主选择国有建设用地或集体建设用地，政府将鼓励村集体发展二三产业，同时也会优先安排招商引资项目……

　　然而，不管模式如何变化，让村民“分享城市发展果实”始终是其中不变的中心思想。

　　对于政府而言，在鼓励、推进多元化旧村改造的同时，其自身角色也在悄然发生着变化，从此前城市化改造“既当裁判员、又当运动员”的功能变为了服务、指导和推动，并把政策着力点放在了撬动多方力量参与旧改与规范开发建设行为上。

　　“表面上看，地方政府的收益大幅减少，但却对城市、经济发展乃至社会稳定和谐有着无法估量的意义。”业内人士指出，地方政府从城市的“管理者”变为“服务者”本身就是一大进步，而这种转变不仅让三旧改造这个“老大难”问题迎刃而解，也解决了当前城市转型与产业升级所面临的土地之“困”。

　　旧村改造模式探路

　　事实上，从自发到自觉，从无序到有序，后工业时代城市化浪潮的冲击下，加上政府角色的转变，改变此前城市化改造“既当裁判员、又当运动员”的角色，把政策着力点放在了撬动多方力量参与旧改和规范开发建设行为上。禅城、南海等地涌现出多种改造模式和改造样本出来。

　　粗放来分的话，目前主干道沿线村庄的开发模式主要有两种。一种是变更土地性质，转为国有土地后分块挂牌出售。另一种是选择开发商进行联合开发，享受物业收益分成。当然，不同村庄由于区位不同，分别有着不同的价值预期，在开发模式上也不是千篇一律。有的选择“风物长宜放眼量”，有的则倾向于“炒短线”。

　　石头村不花村民、村集体、政府一分钱改造村居

　　以土地入股、引入开发商联合改造开发的“石头村模式”为代表，作为最早一批探路社会资金改造旧村居的禅城石头村，鉴于当时旧村改造所需资金规模需求大，通过引进社会资金，将集体土地转为国有土地，村集体以土地入股之后，所有的改造开发资金都由开发商来承担。

　　不花村民、村集体、政府一分钱，改造资金问题得到解决，并且拆迁居民个个得到合理补偿，成为当时这种模式的成功之处。目前，石头村二期改造也已启动，是集商业、办公、酒店、金融为一体的大型商业综合体，村集体引入开发商合作开发，并把物业部分留下来经营，其收益用来为农民买医保社保、交物业管理费等。

　　此外，位于季华路与岭南大道交叉口的禅城永新南村旧村居改造，也主要以住宅为主，配套高档商业、办公大楼，村民以入股的形式参与分红。

　　石梁村自主成立公司开发

　　现在，最大化保护和实现村民利益的目标下寻找最合适的开发模式和利益共同体，成为禅城越来越多村官推行执政思路的重要内容。在改造过程中，禅城区石湾镇街道石梁村专门成立了一家自己的房地产开发公司东江龙房地产开发公司，以市场化方式推进宅基地换房工作。

　　该村计划利用村集体仅剩下并已全部转为国有商业用地的300亩土地，开发房地产项目，其中拆旧宅基地面积65亩，村民住宅467间(建筑面积14.3万平方米)，村集体物业63间，按规划新建住宅可用地面积281亩，其中用于置换农民住宅的建筑面积17万平方米，安置农户285户。此模式成功之处在于将旧村推倒重来，滚动开发，村民住上高楼的同时能够长期受益。[page]

　　夏南二村居民宅基地置换股权

　　南海夏南二村的宅基地换房则可算是南海真正意义上的首次统筹进行整村改造。2009年，南海夏南二村作为南海唯一一个试点，试水宅基地换房，并确定了“一整合、两改造、三分三换”的综合改革思路。

　　按照当时计划，夏南二村5个自然村将全部拆除，同时新规划农村居民集中居住区和商业区占地面积共400亩，其中180亩建设居民住宅置换的社区公寓，拟投资1.5亿元;用来置换的公寓是120亩，将融入千灯湖金融区，拟投资4亿元;此外100亩建设为集体物业的综合商务区，拟投资2.5亿元。其中有约 300亩旧宅基地，需依法转为国有商住用地，通过挂牌出让，引入房地产商进行开发。

　　然而，两年时间过去了，夏南二村的改造却难以推进。记者了解发现，该模式之所以推进难，一方面是因为有部分村民不愿意，认为换房后没地在手，也有部分村民认为多出部分换的物业不能出租“划不来”;而南海农村工作部的相关人士则认为，关键还是因为片区规划和启动资金问题。

　　置换公寓可交易

　　南海大规模推社区公寓

　　夏南二村试点虽没成功，但是南海区要推进社区公寓的决心并没动摇。8月初，南海区国土城建和水务局正式对外公布《关于村镇社区公寓建设的指导意见》，并表示今年将争取启动约十个试点开展社区公寓建设。

　　这意味着，南海将大规模推进社区公寓建设，村(居)民上楼居住也将成为一种潮流。

　　在这里面，政府所扮演的角色是主导统筹部署，制定和落实相关政策措施;而农民集体则是社区公寓的建设主体，可选择自主建设，也可探索利用社会资金，引入产业投资或者以合作开发等方式。如果村集体希望自己开发，还可以把村集体建设用地抵押融资，若集体建设用地实现抵押权时无人购买，可由区、镇政府将集体建设用地收储，同时集体土地性质不会改变。

　　对于腾出的土地，村集体可自主选择国有建设用地或集体建设用地，政府将鼓励村集体发展二、三产业，同时政府也会优先安排招商引资项目。

　　而为了保障村民利益，经农民集体同意，社区公寓集体土地可以转为国有土地，在保障农村村(居)民住房的条件下，国有土地上的公寓式住宅办理房地产登记后可进入市场交易(属划拨土地的，需补办出让才能上市交易)。

　　如此一来，村民可以通过腾出的土地获得更多的长期受益，同时，置换的社区公寓也有了更大的自由度，可选择集体土地性质，也可选择能在市场流通交易的国有土地性质。