承包方全家转为非农业户口后不再享有土地承包经营权

　　[裁判要旨]

　　《中华人民共和国农村土地承包法》第二十六条第二款中的“小城镇”，是指县级市市区、县人民政府驻地镇和其他建制镇。设区的市的区所辖镇不属于上述“其他建制镇”的范畴，而应属于该条第三款中的“设区的市”的范围。承包方举家迁入转为非农业户口，承包方即不再享有土地承包经营权，应当将承包地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包地，以体现社会公平。

　　[案例索引]

　　一审法院：江苏省响水县人民法院

　　裁判文书编号：(2005)响民二初字第207号

　　裁判日期：2005年12月22日

　　二审法院：江苏省盐城市中级人民法院

　　裁判文书编号：(2006)盐民二终字第57号

　　裁判日期：2006年2月20日

　　[案情]

　　原告：周利华。

　　被告：响水县南河镇上王村民委员会。

　　1998年9月30日，原告周利华与被告响水县南河镇上王村民委员会签订土地承包合同，约定被告将其所属第四村民小组的2.6亩耕地发包给原告家庭承包种植。响水县人民政府发给原告农村集体土地承包经营权证书，注明“有效期30年”。原告因外出打工，于1999年秋将2.6亩承包地以每亩200元的价格转包给本组村民韩树伟种植。2002年5月15日，原告全家迁入常州市武进区洛阳镇入户，转为非农业户口。2003年4月11日，被告将原告的承包地发包给村民韩树伟种植，2005年10月8日，被告又将该承包地发包给村民李守民耕种。

　　另查明：2002年4月，国务院批复同意撤消县级武进市，设立常州市武进区，辖洛阳镇等。

　　[审判]

　　响水县人民法院经审理认为，原告举家迁入常州市武进区洛阳镇，并将户口转为非农业户口，其户口应界定为设区的市的非农业户口。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十六条第二款规定：“承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。”本款所称“小城镇”是指县级市市区、县人民政府驻地镇和其他建制镇。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十六条第三款规定：“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。”该款没有将市设区所辖的建制镇排除在设区的市非农业户口的范畴之外，故常州市武进区洛阳镇的非农业户口应属于设区市的范畴，原告的非农业户口也不应狭义地理解为“小城镇”的非农业户口。原告的现实情况符合《中华人民共和国农村土地承包法》第二十六条第三款规定的条件。据此，依照法律规定，原告应当将所承包的耕地交回发包方，原告不交回的，被告可以收回其承包的耕地。

　　原告迁入武进区洛阳镇后，夫妻均有工作，其已不具有农村集体经济组织成员的身份，不宜再享有作为基本生活保障的土地承包经营权。相对于小城镇而言，设区的市的社会保障制度比较健全，原告即使失去了稳定的职业或者收入来源，一般也可以享受到城市居民最低生活保障等社会保障(武进区洛阳镇已建立城市居民最低生活保障制度)。另外，设区的市的就业机会相对较多，原告还可以通过多种渠道实现非农就业。对原告来讲土地承包经营权所具有的基本生活保障的功能已弱化。江苏省人多地少，大部分地区存在人地矛盾，原告进城后交回其承包地，可使仍留在农村的农民有较多的土地耕种。因此，原告全家迁入设区的市并转为非农业户口后，应当将其承包的耕地交回发包方。原告不交回的，被告可以收回其承包的耕地。

　　综上所述，原告举家迁入常州市武进区洛阳镇后，有稳定的收入和较为可靠的生活保障，在国家取消农业税等优惠政策出台后，为使党的政策更好的执行，维护社会的稳定，故原告要求被告返回承包地及赔偿损失的诉讼请求无事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国农村土地承包法》第二十六条第三款，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十条的规定，判决如下：

　　驳回原告要求被告返还其承包地2.6亩并赔偿损失的诉讼请求。

　　诉讼费673元，由原告负担。

　　原告周利华不服江苏省响水县人民法院(2005)响民二初字第207号民事判决，以一审判决适用法律错误为由，向江苏省盐城市中级人民法院提出上诉。

　　二审法院查明的事实与一审法院相同。

　　盐城市中级人民法院经审理认为：本案的争议焦点是响水县南河镇上王村村民委员会收回周利华的承包地是否有法律依据。

　　农村土地承包当事人的合法权益，应依法予以保护。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十六第三款规定：“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。”周利华全家迁入常州市武进区洛阳镇后，其户口性质应界定为设区的市的非农业户口，依照《中华人民共和国农村土地承包法》第二十六第三款规定的适用条件，周利华应当将所承包的耕地交回发包方，不交回的，发包方可以收回其承包的耕地。联系现状，周利华迁入常州市武进区洛阳镇后，夫妻均有工作，他们已不具有农村集体经济组织成员的身份，不宜再享有作为基本生活保障的土地承包经营权。相对于小城镇而言，设区的市的社会保障制度比较健全，且享受城市居民最低生活保障等社会保障(常州市武进区洛阳镇已建立城市居民最低生活保障制度)。江苏省人多地少，大部分地区存在人、地矛盾。综上所述，周利华举家迁入常州市武进区洛阳镇后，有稳定的收入和较为可靠的生活保障，在国家取消农业税等优惠政策出台后，为使党的政策更好的执行，维护社会的和谐稳定，实现共同富裕，故原告要求被告返回承包地及赔偿损失的诉讼请求，本院不予支持。据此，盐城市中级人民法院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第一款第(一)项之规定，判决如下：

　　驳回上诉，维护原判。

　　二审案件受理费103元，由上诉人周利华负担。

　　[评析]

　　本案在审理过程中有两种不同观点。除本案一、二审所持观点外，还有一种观点认为：应判决被告返还原告承包地，并赔偿原告经济损失。理由是：原、被告签订了土地承包合同书，且响水县人民政府已向原告颁发“农村集体土地承包经营权证书”，应认定合法有效。原告迁入的常州市武进区洛阳镇洛阳，是常州市武进区所辖的建制镇，属“小城镇”的范围，虽然其户口性质转为非农业户口，仍属于全家迁入小城镇落户，而不属于全家迁入设区的市。因此，被告在无原告自愿交回承包地的情况下，将原告的承包地又发包给他人，侵害了原告的土地承包经营权。[page]

　　本案争议的焦点是对《农业承包法》第二十六条第二、三款规定的理解，即如何界定“小城镇”和“设区的市”的范围。从文义上解释，《农业承包法》第二十六条第二款中的“小城镇”，包括县级市市区、县人民政府驻地镇和其他建制镇。笔者认为，对“小城镇”范围的理解不能仅限于文义解释，更不能作扩张解释和缩限解释，而应当采目的解释方法进行解释。所谓目的解释，是指以立法目的作为根据，以解释法律的一种解释方法。

　　党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出：“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略”。为加快城镇化进程，2000年中共中央、国务院出台了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，并于2001年正式在全国推行小城镇户籍管理制度改革，以鼓励农民进入小城镇的积极性。因我国社会保障制度还不够健全和完善，特别是小城镇，由于各地的社会经济发展不平衡，大部分地区经济还比较落后，许多小城镇还没有建立城市居民最低生活保障等社会保障制度。在这种情况下，进入小城镇落户的农民一旦失去非农职业或者生活来源，那么他在农村享有的土地承包经营权仍将是其基本的生活保障。从国家发展小城镇的政策出发，对承包方全家迁入小城镇的落户的，如果允许收回其承包的土地，将会影响农民进入小城镇的积极性，使他们产生后顾之忧，不利于实现加快城镇化进程的政策目的。2003年3月1日施行的《中华人民共和国农业承包法》正是体现了这一政策精神。

　　根据立法目的，结合各地实际情况，从江苏省的实际情况看，江苏在全国来说属于经济发达地区。在江苏省内来说，地处苏南的苏州、无锡、常州以及省会南京地区，经济则更为发达。原告迁入的常州市武进区洛阳镇社会保障体系较为完备，该镇不应理解为第二款中的“小城镇”，应属于第三款中的“设区的市”，且原告夫妇均有固定的职业和生活来源，如果允许其继续保留承包地，就会使其既享有土地承包经营权，又享有城市社会保障，则有悖社会公平。据此，本案原告不应再享有土地承包经营权，被告收回原告的承包地符合法律规定。