房屋征收拆迁中公共利益的界定

房屋征收的核心问题是公共利益判断。我国《宪法》第十三条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”在《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《物权法》中也都对此做出相应规定。在这里，无论是房屋征收、集体土地征收，还是收回国有土地使用权或拆迁，都不可回避地需要回答一个共同的问题——如何界定“公共利益”。本文试图从公共利益的原则特征和我国公共利益的实操性界定等方面揭示房屋征收及土地征用中公共利益的内涵。

一、公共利益确定的基本原则

公共利益具有极大的抽象性和不确定性。正因为如此，我国《物权法》回避了公共利益的具体规定。但是，为了贯彻《物权法》精神，实际操作又无法回避对公共利益的判断，司法审查亦无法回避对公共利益的界定。这既是重大的立法难题，也是重大的理论课题。公共利益就像诚实信用原则的判断一样，具有高度的抽象性、不确定性，因此对其进行原则分析来框定其本来面目。

1．受益主体不确定性原则

公共利益不能排除社会大众享用的机会，不能封闭于某个特定的“圈子”。所以，“公共”二字，往往指公众可以任意利用，或不排除公众使用。公众在数量上是个开放的概念，公共利益受益人数的多寡，并非准确的数字可以表明，非特定、非明确是公共利益受益者在范围上的特点。受益主体具有不确定性，一个国家的每个社会成员都可能成为直接或间接的受益主体，这种间接的受益应当是客观存在的，而不是随意解释的。如果只有特定的主体成为受益人，那么就不能称之为公共利益了。在判断受益人时还应当兼顾社会公平，比如政府为了在每个社区建设社区服务站而需要征收房屋，就单个的征收行为来看，受益人为特定主体，但是，房屋征收的最终目的是在每个社区建设社区服务站，体现了社会公平，可以认为是公共利益。因此，公共利益是以受益主体是否确定为原则，以受益主体明确具体为例外。

2．公益明显原则

公共利益体现在维护国家安全、增加就业、增加税收、促进科教、经济发展、环境改善、提高生活水平、改变城市面貌、文物保护、公共福祉等方面。即使商业性开发也在某种程度上具有上述特征，但是，商业性开发一般不被认作公共利益。这种逻辑性悖论的原因何在呢?笔者认为，公共利益具有明显的公益性，体现在明显地增加就业、明显地增加税收、明显地促进经济发展、明显地改善环境、明显地提高生活水平、明显地改变城市面貌、明显地有利于文物保护、明显地增加公共福祉等方面。

3．公益考量的全局性原则

根据现行法律规定，征收决定一般由县市人民政府作出，显然，县市人民政府在作出征收决定时应当判断是否属于公共利益。一般来讲，县市人民政府对公共利益的判断往往从地方的角度出发，但是，在一个地方属于公共利益，而在另一个地方未必属于公共利益。例如，经济较为落后的城市，招商引资显得紧迫，因此，为了招商引资而进行的房屋征收可以认为属于公共利益。而在经济发达的城市，完善和提高公共福利而进行的房屋征收可以认为属于公共利益，这就是公共利益的地域性。在强调公共利益地域性的同时，不能脱离一个国家的整体经济、社会发展进程。虽然法律赋予县市人民政府对旧城改造作为公共利益的判断权，但是，县市人民政府在旧城改造中，对“旧城改造”是否作为公共利益进行判断时，不能仅仅从地方的视角出发，而应站在国家的整体经济发展水平、资源有限、环境保护、平衡发展的角度来作出判断。

4．公益的长期性原则

政府作出征收决定是对物权保护的突破，因此，政府征收属于谨慎之举，是否属于公共利益应当经得起时间的考验，对其判断应当具有长远性。对有限资源的利用应当考虑子孙后代，不能竭泽而渔。长期性作为公共利益判断的原则并不排除其具有的时效性，同样一个项目，在此时为公共利益，而在彼时就可能不是公共利益。经济欠发达地区在一个时期，招商引资、发展经济成为政府的主要任务，那么，为此而征收房屋拆迁就属于公共利益。但是，当从经济欠发达发展为经济发达地区时，一般不宜为企业动用征收权。

5．内涵的稳定性兼有变动性原则

公共利益的内涵具有相对稳定性，但是在一定条件下，非公共利益可以转化为公共利益。一些纯粹的商业项目所需土地只能通过自由市场实现，参照国外通行做法，非因公共利益的需要，拆迁国有土地上单位、个人房屋的，建设单位应当与房屋所有权人按照自愿、公平的原则订立拆迁补偿协议。当事人自愿拆迁使社会资源达到最佳配置。虽然《物权法》规定，因公共利益的需要，可以征收和征用，但是，不排除因商业性开发通过协商进行拆迁的制度。当事人之间的交易活动，一般情形下，政府不宜强行干预。例如，某开发商认为某一块土地具有开发的价值，一般而言，政府不宜通过公权力实现开发商的利益，开发商应当通过与被拆迁人协商解决补偿。然而，在实践中，当一个拆迁项目的绝大部分通过协商解决补偿后，仍有少量被拆迁人漫天要价，阻碍了整个项目的实施，造成了有限的土地资源浪费，使众多被拆迁入回迁的要求难以实现，此时的商业性拆迁就应当转化为公益性拆迁，公权力机关就应当介入，即通过公权力强制解决补偿问题，这样就是从非公共利益向公共利益的转化。

6．公共利益衡量的比例原则

比例原则又称禁止过渡原则，它是指行政主体实施行政行为时应兼顾行政目标的实现和相对人权益的保护，如果行政目标的实现可能对相对人权益造成损害，这种损害应被尽可能地限制在最小的范围和限度之内，二者应有适当的平衡和比例。[page]

法国行政法院对公共利益的解释是比较由于征收进行建设可能得到的利益，以及可能引起的损害，例如被征收人的损失、财政上的负担、环境污染等，然后决定公用征收行为是否符合公共利益目的，防止行政机关滥用公用征收程序。美国的正当程序原则和英国的自然正义原则均要求政府的活动不得是恣意的、反复无常的，不得滥用裁量权，排除立法者利用任何与目的之间缺乏充足关联关系的手段或随意选择各种可能的手段。在迫不得己行使公共征收权时，也应当选择对公民权利侵害最轻的一种手段。这一原则成为利益衡量的准则，被称为“尽可能最小侵害原则”。

7．法律保留与法律授权立法相结合原则

我国《立法法》第八条规定，对非国有财产的征收只能由法律作出规定。《物权法》第四十二条规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收的法律保留原则体现了立法的高位阶性、体现了动用征收权的谨慎、体现了对物权的保护。但是，制定法律需要严格复杂的程序，时间性、灵活性较差，为弥补不足，也采取授权立法，我国第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议决定对《城市房地产管理法》进行修改，在第一章“总则”中增加一条，作为第六条：“为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收入的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。”法律授权应当作为法律保留的有限补充，因此，法律授权应当受到限制，不能无限授权。笔者认为征收的规定至少也需要行政法规以上的法律才能规定，地方性法规和规章无权规定征收事宜。

二、我国房屋征收中公共利益的实操性

目前行政法学界对公共利益的确定有三种主张：一是，莫于川教授的“六条标准”，即合法合理性、公共受益性、公平补偿性、公开参与性、权力制约性和责权统一性。二是，姜明安教授提出的“概括列举式的标准”。首先，给“公共利益”下一定义；其次，尽可能较为全面地列举属于公共利益范畴的事项；最后，设一概括性兜底条款。三是，袁曙宏教授的“四项标准”。袁教授指出，正确界定“公共利益”应当遵循四项基本标准：公共、合理、正当、公平，应当坚持直接与间接设定结合、实体与程序并重、授权与控权并重。

笔者认为，为了将拆迁制度与《物权法》衔接，应当出台《房屋征收条例》替代《城市房屋拆迁管理条例》，征收必须以公共利益为前提。对公共利益的界定应当参照《行政诉讼法》关于行政诉讼受案范围的立法例，即列举、概括和排除。公共利益应当包括内容的可操作性、概念的严谨性及排除解释的随意性。

1．内容的可操作性

由于公共利益具有极大的弹性，对其判断是一项高度技术性且政策性极强的智力活动。在房屋征收、收回国有土地使用权和集体土地征收法律制度中，执法者很难对其进行准确判断。为了解决实际操作和法律适用的简便性问题，对公共利益应当列举一些项目作为大致范围。列举应当尽可能全面完整，依据国外成熟经验结合我国具体情况，笔者认为，征收拆迁中的公共利益应当包括：国防设施建设需要；国家重点扶持的能源、交通、水利等事业发展的需要；科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、文物保护、市政公用等事业发展的需要；廉租住房、经济适用住房等为改善低收入家庭居住条件实施的住房建设的需要；危旧房改造的需要；国家机关办公用房建设的需要；学校、幼儿园、医院、敬老院等公益及福利事业建设需要；国务院规定的其他公共利益的需要。

2．概念的严谨性

公共利益是指不特定的社会成员所享有的超出于地方性的、明显的、受法律行政法规保护的、长远的利益。如果没有定义很难确保其概念的严谨性。公共利益是一个不确定的概念，其本身的确切范围含糊不清，并因各个时期、各个法律领域而有所差异。这也是我国宪法规定公益要件而现实中不能贯彻公益原则以及《物权法》对此进行回避的重要原因。一般而言，公共利益的不确定性主要表现在其受益对象的不确定性和利益内容的不确定性两个方面。

所谓受益对象的不确定性，是指界定公共利益的公共性不明确，即公共利益是由人们的私益构成的，而需要多少私益组成公共利益不确定。什么是界定公共性的标准?一种是地域标准，即一定范围内的大多数人的共同利益，就足以构成公益。“一定范围内”是指不同级别的政府所管辖的地域范围；另一种是利益标准，即公共利益的受益人具有“开放性”并因而人数不确定，公共利益是一个不确定多数人的利益，公共性即体现在有不确定的社会上多数人收益。

所谓利益内容的不确定性，是指利益与价值判断紧密关联，因为价值判断具有主观性，导致了利益的内容含有不确定性，即利益不限于物质利益，也包含文化、风俗、政治等利益。利益以及价值是无法在实际中以恒定标准加以测定的，是由“弹性的、浮动的受到一些判断公共利益的要素所决定”。因而，所谓利益，既包括事实上已经取得的各种正当利益，比如财产，也包括可能获得的或者丢失的各种正当利益，如经济结构的良性发展、社会秩序的安定等。王利明教授认为，公共利益是一个与诚实信用、公序良俗概念相类似的框架性概念，具有高度的抽象性和概括性。正因为如此，执法者在行使公权力的过程中，应该根据社会生活发展和变化的情况来维护某一种具体的公共利益，实现社会实质的公平和正义。一般而言，公共利益是指一定范围内的不特定多数人的共同利益。正是由于这种抽象性和概括性，通过公共利益条款能够赋予法官一定的自由裁量权，公平地处理案件，克服成文法所可能具有的滞后性。[page]

3．排除解释的随意性

由于对“公共利益”的理解存在兜底性、开放的内容，在实践中难免存在扩大性和随意性解释，滥用征收、拆迁手段，进而损害被征收人利益。为此，对公共利益限定和排除的规定是必要的。法律在规定公共利益时应当明确规定排除条款，并采取列举方式。笔者认为，牟取土地非法利益即动机不正当、破坏环境、违反比例原则、明显超出国家经济发展状况、修建临时绿地、为非国计民生企业谋求的利益等应当被排除在公共利益征收范围之外。