房屋租赁市场中的政府

房屋租赁市场中的政府

8月底，上海市房地产管理局对2005年版的《业主公约》、《业主临时公约》示范文本的条款进行了增补；9月初，上海市有史以来最大的一次整治群租房行动拉开了帷幕。与此同时，北京市公安机关也开展了“出租房主守法履责达标建设”的活动，集中检查出租房的“五不租”情况。虽然这些措施主要都是针对“群租” 现象以及住房租赁市场中的违规行为展开的，但也反映出我国住房租赁市场中还存在着诸多亟需解决的问题。

　　住房租赁市场的完善和发展，不但对稳定目前居高不下的房价、解决城市中低收入人群的住房问题有极其重要的现实意义，更有利于维护整个社会的公平与稳定。因此，政府在培育、呵护、规范、完善住房租赁市场方面责无旁贷。而做什么，怎样做，更是值得政府郑重考虑。住房租赁市场中的政府定位观点集萃李文杰：目前我国住房租赁市场上存在的问题主要有：住房租赁登记制度落实不到位、租房治安情况混乱以及租赁登记管理涉及到的税收流失情况较严重。政府应该简化租赁登记的行政流程，并利用中介机构、网络等现代的信息化手段降低具体操作人的操作难度。

　　对住房租赁市场的管理很大程度上和流动人口管理密切相关，因此加强对人口流动的管理才能消除包括租赁市场在内的一些难题。在房屋等不动产方面，《物权法》从根本上确立了房屋所有人的根本权益，但是这些权益的具体实施还需要借助于具体的法律法规。舒可心：我觉得社区中对公共利益危害最大的、最应该得到政府关注的其实是室内装修的拆改和室外的私搭乱建行为。《物权法》出台对维护业主利益肯定会有帮助。但现阶段我国业主权益维护的问题不在于法律方面，而是业主普遍漠视自己和其他业主共有的财产权利。薛源：政府对出租行为的限制实际上就是对所有权的一种限制，这种限制应该在维护公共利益的合理范围之内。政府可以采取对房地产权属进行公示，对房地产经纪机构和人员的资质、信用进行规范管理，对特定人群提供适宜的租赁房屋或租房补贴等措施来培育和发展住房租赁市场。姚博：目前我国住房租赁市场最大的问题在于无序。对于租赁市场上的很多问题，我认为政府应该采取一种“个案处理、不告不诉”的态度。如果业主不告，政府就不管。对于那些超出了业主的容忍范围的问题，政府只需要把规章制度制定好，充当仲裁者的角色。房地产市场的“瘸腿”主持人：继上海整治群租房行动开展以后，北京又出现了所谓“五不租条款”，北京公安机关还开展“出租房主守法履责达标建设”活动，针对的都是住房租赁市场。这也在一定程度上反映出我国住房租赁市场上存在着诸多问题。在您看来，目前住房租赁市场的问题主要有哪些？

　　李文杰：目前我国住房租赁市场上存在着一些问题，主要体现在以下几个方面：第一，住房租赁登记制度落实不到位。虽然政府设立了住房租赁登记制度，但是由于制度本身手续比较繁琐，落实的周期比较长，因此落实到实际的操作层面就会产生很多的问题。以北京为例，很多人根本不清楚去哪里办理登记，使得租赁登记难以真正有效地落实。

　　由此就派生出来第二个问题：住房租赁加大了治安管理的难度。在我看来，公安机关提出要增强出租人在租房治安管理上的责任是与“群租”的现实情况密切相关的，因为群租房发生的刑事案件比较多。

　　第三，租赁登记管理涉及到纳税的问题也较为突出。由于纳税手续比较繁琐，要跑的相关部门较多，很多人对程序也不甚了解，所以税收流失的情况还是比较严重。

　　姚博：我们可以看到，我国住房租赁市场的真正发展大概是在2000年以后才开始的。一个重要例证就是，现在很多都市性的报纸上有大量整版的房屋租赁广告。所以直到今天，真正规范的大公司还没有几个，而品牌方面，也只有我爱我家、链家几家公司，整个住房租赁市场还处于一个磨合期。

　　目前我国住房租赁市场最大的问题在于无序。这种无序现象是由市场行为推动的，正是因为市场还处于建立之初的磨合期中，这和其他新生市场的磨合期是完全相似的。但是这里面所包含的问题不是简单地依靠政府行为就能够指导与控制的。

　　舒可心：我觉得北京公安机关开展“出租房主守法履责达标建设”活动，并不是租赁市场的问题，也不是相邻权纠纷的问题，主要涉及的还是公共管理的问题。如果我们谈相邻权问题，谈租赁导致相邻权纠纷，那政府就无权管，而是要当事人自己主张。因为政府介入的事件一定是涉及公共利益。市场的培育与规范主持人：在我看来，我国住房租赁市场的问题可以归结于两个方面：一是住房租赁市场的培育和发展，另一个是住房租赁市场的管理和规范。您觉得政府应该采取哪些政策措施来引导住房租赁市场的发展？

　　薛源：政府可做的事情有很多。比如，政府机构可以对房地产权属进行公示，对房地产经纪机构和人员的资质、信用进行规范管理，推出租赁房屋合同的示范文本，对特定人群提供适宜的租赁房屋或租房补贴等等，这些都有利于培育健康有序发展的住房租赁市场。需要强调的是，政府在提供确定规则的同时，不宜对市场主体的具体经济行为进行干预。

　　姚博：对于政府的作用，我更倾向于自由市场的观点。在我看来，政府是规则的守护者，除非涉及到大众利益的时候，政府才应该制定规则。而在一个问题没有关乎到大众利益的情况下，政府不应是规则的制定者，而只是市场规则自发秩序的守护者。

　　但我们常常看到的是，政府总是在用政府“权力之脚”踩“自由市场之手”。我们除非认为政府是全能的，否则一旦它延伸到各个方面，就会变成非常严重的事情。历史早就告诉我们了，无论什么样的政府，无论它有多高明的手段，都无法控制所有复杂的社会关系和社会状况。尤其在租赁市场上，房屋租赁完全是个人双方的协议行为，每一个协议都有自己的特殊性。政府如果将管理延伸到这个层面，就变成全能政府了。

　　李文杰：我国的住房租赁市场非常大，但本身的监管还非常弱。一个非常现实的问题就是住房租赁登记制度没有建立起来。这里面很重要的原因就是流程太复杂、太不方便。

　　所以我认为政府应该在租赁登记的行政流程上提供便利，让登记变得可行。比如说让承租人或者租赁人通过物业公司进行登记，使潜在的租赁风险变为合法的登记，这样会带来很大的便利，政府也容易监控。[page]

　　而且，对住房租赁市场的管理很大程度上和流动人口管理密切相关。我们国家实行的是二元户籍制度，主要按照居民户籍所在地进行管理。由于目前很多大城市的人口流动性非常高，以北京为例，1800万常住人口中有500万人口是流动人口，其中办理居住登记证的人并不多。因此，对于流动人口的管理是目前新形势下的一个新课题，而且这并不是单纯和租赁挂钩就能够解决的，租赁只是一个方面。要结合其他一些手段，加强对人口流动的管理才能消除包括租赁在内的一些难题。法律的力量主持人：我国住房租赁市场的不断发展和完善离不开法律制度的进一步健全和完善。在对待“群租”问题方面，您觉得即将实施的《物权法》对维护小区内业主的合法权益，规范住宅市场租赁行为能起到什么样的积极作用？

　　薛源：《物权法》第三十九条规定：“所有权人对自己的不动产或动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。”出租房屋是不动产所有权人行使所有权的一种方式，政府对出租行为的限制实际上就是对所有权的一种限制，这种限制应该在维护公共利益的合理范围之内。

　　“群租”问题还涉及承租人和其他业主（特别是相邻业主）的利益协调问题。根据《物权法》的规定，小区业主可以共同制定管理规约，对小区进行管理。因此，“群租”问题可以通过管理规约进行规定管理。例如从保护业主和承租人安全的角度，对一个单元房可以居住的人数加以限制。这一限制不仅限制承租人，也限制业主。对于违反管理规约的行为，业主组织可要求行为人纠正并赔偿损失。另外，小区业主和承租人也可通过居民委员会、业主组织进行协调，维护和谐的邻里关系。

　　李文杰：我觉得《物权法》是从根本上确定了保护人们私有财产的观念。在过去，私有财产虽然受到保护，但是遇到公共利益的时候还是会让步，而《物权法》首次明确地界定了私产和公产的范围。

　　但是《物权法》只是一个指导性的法律文件，很多时候我们还需要看与之相配套的法律法规的执行情况。在房屋等不动产方面，《物权法》从根本上确立了房屋所有人的根本权益，但是这些权益的具体实施还需要借助于具体的法律法规。

　　舒可心：《物权法》出台对维护业主利益肯定会有帮助。但我觉得现阶段我们国家业主权益维护的问题主要不是法律方面，而是业主普遍漠视自己的权利，特别是漠视自己和其他业主共有的财产权利。虽然业主个人的权利意识还是有普遍的提高，但是按照建筑物区分所有权力理论，单个业主并不是这个建筑物公共权力的主张者，只有业主组织才能主张，然而我们国家的业主没有组织的意识，更没有组织的习惯。

　　所以我说立法相对于业主组织维权意识的现状来说已经超前很多了，是我们业主的组织理念和组织能力落后于法律建设。

　　主持人：事实上，欧美发达国家在处理“群租”问题上都有相应的立法。比如，英国有专门针对“群租”的群租法（house in multiple accommodation act），美国也有群租律（multiple dwelling law）。我国在这方面是否也可以借鉴它们的一些做法？

　　姚博：在英美国家，只要能够成为社会习惯的问题，通常就可以通过立法的形式固定下来，这也就是所谓的习惯法。

　　而我们的条件和他们完全不一样。这些国家的人口密度、城市的密集度等情况跟我们是完全不一致的，如果要按国外的东西完全来接轨是不合适的。

　　舒可心：谈到法律问题，事实上任何一个法律都是基于公共需求建立的。但在当前，我们一味强调公民社会、政府不得干涉私权利以及纯粹的服务型政府等理念恐怕还不现实。比如当相邻权发生纠纷的时候，当事人一旦诉讼，也就失去了相邻关系。正是因为这个原因，大部分业主在相邻关系出现问题的时候都选择了忍让。在这种情况下，政府的行政行为是必要的。

　　至于如何界定政府的行政行为是否必要，以及政府应该用什么办法来化解矛盾，考验的是政府的行政能力。

　　很多时候政府采用直接禁止的方式，会造成民众，特别是穷人和政府之间的对抗，从公共管理和社会治理的角度看，这是很危险的。

　　李文杰：肯定是可以借鉴一些发达国家或地区的法律法规，我想我们国家和欧美发达国家的情况不同，所以应该更多地借鉴亚洲发展中国家或地区的管理办法。

　　现在中国也开始尝试着在民间开办一些类似旅馆的场所，这些场所把“群租”视为旅店似的短租行为，在合法纳税的情况下建立居住登记制度，并上报到公安机关备案。在我看来，这是一种有益的尝试。对于住房租赁市场，登记和备案制度是应该建立与大力完善的，而政府对此的管理也要追求简单有效。 “群租”治理之策主持人：就目前情况而言，政府对于住房租赁市场的管理主要依靠的是取缔以及类似于“游击战”的方式。以北京、上海的“群租”治理行动为例，您如何评价目前政府在这方面的管理模式？

　　姚博：对于上海开展的治理“群租”行为，我觉得这个模式本身就侵犯了公民居住的权利。从法律上说，只要你租了房子，拿到了房屋的使用权，这个房子的使用权就是你的，不管有多少人在里面。承租人只要没有违规违法，政府就无权进行干涉，除非有正规的搜查命令才可能进行检查，而且还得有证据证明人家涉嫌违法了。

　　在我看来，对于租赁市场上的很多问题，政府应该采取一种“个案处理、不告不诉”的态度。如果业主不告，政府就不管。如果出现超出业主的容忍范围的问题，那政府就作为仲裁者出现。政府只需要把规章制度制定好，在有问题的时候充当裁判就好了。

　　舒可心：上海市房地局最近表示在业主临时公约中新增制约“群租”的条款，这种利用建立《业主公约》的方式，实际上是一种政府引导社会向良性发展的行为，从行政行为的角度来讲，这样的做法并没有任何强制的意思。

　　当然，政府的好意最终会不会被当事人理解或者认可，取决于当事人自己在制定公约过程中是否同意用这些条款。

　　与此对比，我觉得北京“五不租条款”的管理模式并不恰当。对于治理“群租”等问题，政府应该考虑以下几个方面。

　　第一，政府是如何判断它是否涉及到公共利益的，是不是广泛地经过民意调查了呢？

　　第二，如果政府确认此类问题的确造成或者极有可能造成公共利益损失而制定规则进行管理和限制，那是该由政府裁定某个行为违法呢，还是可以由当事人自己裁定自己的行为违法呢？北京“五不租”的规定采用了第二种思路。这种思路凸显了相关部门（行政规章制定者）法治观念淡薄的现状。[page]

　　第三，即便可能很多民众确实有治理“群租”的要求，那么政府出台这样的措施，也应该考虑政府的执法成本和当事人的违法成本的问题。政府用拳头打跳蚤，成本高，挂一漏万，使得政府的“规矩”被践踏、成为普遍现象。而当事人“违法”很容易逃避管理（因政府管理投入不足）而获利，反而刺激更多的当事人进入“违法”的队伍中。

　　第四，如果说社区中的哪种现象对公共利益造成的影响最大，应该得到政府关注的其实是室内装修的拆改和室外的私搭乱建行为。

　　这些行为已经有法律、法规和规章在约束甚至禁止，无需政府再费力立法，只要执行人大和政府自己制定的法律即可。且这种行为导致的楼宇结构安全等严重涉及公共安全的潜在危险，远远比几个人住在一个房间内要大得多。

　　李文杰：这种管理模式并不好，是很被动的。正如我刚才强调的，我觉得政府首先应该鼓励承租方进行登记，因为不进行登记的租赁合同肯定不是合法的。

　　作为政府，应该给承租方登记予以便利，利用中介机构、网络等现代的信息化手段，就近利用物业公司，化繁为简。总之，政府应该从现实上考虑具体操作人的操作难度。

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