经济适用房的弊端与住房补贴的优势

    目前，住房保障体系建设首先要思考的问题是中国住房保障政策的根本取向是什么。具体说来，就是我们的住房保障体系应该是以增加低价房、经济适用房供给为主攻方向，还是以增加中低收入者住房支付能力为支撑点？也就是人们常说的是“补砖头”还是“补人头”。应该说，直到现在，对这个问题各级政府内部以及学界都还存在很多争议，以致于虽然公众对住房保障制度的完善望眼欲穿，政府也多次公开高调许诺，但由于决策层缺乏共识，政策难以协调，始终不能迈出一大步。

    然而，持续高涨的房价已成为引发社会不稳定的重要因素，住房保障体系建设迫在眉睫，对基本路线的舍取，必须早作决断，不能再做拖延。

    在西方20世纪60至80年代也曾有长期和大量的建造经济适用房、低价房的实践。比如瑞典赫赫有名的“百万工程”（Million Program），在10多年内建造了100多万套廉价房提供给中低收入者。英国、法国、丹麦、荷兰等也都有这方面的大规模实践。但自20世纪80年代以来，这种政策在西方国家已经被逐渐彻底抛弃，几乎已经看不到任何发达国家的政府有直接或间接出面建造廉价房的政策。究其原因，是人们逐渐发现这种廉价房政策效果不佳，有很多副作用。对此国际学界有很多共识。一般认为，有以下重大的内在缺陷。

    第一，由政府出面组织建造经济适用房，效率低下，也容易发生腐败。如果政府直接出面，生产效率肯定不如专业的房地产开发商，也违背市场经济专业分工原则。即使政府是间接出面，中间承接的开发商如果不以经济效益为准则，而以完成政治任务为目标，那么就难以实现社会资源的最优配置。在中国，我们就经常发现，很多开发商以承接经济适用房任务为条件，与政府讨价还价，获得土地使用的优先权，“经济账”与“政治账”混在一起，难以真正反映开发商的社会贡献，还容易滋生腐败。

    第二，由于经济适用房没有效益激励，政府往往只关心提供多少套的目标，很少真正考虑居住者的需要，经济适用房的质量往往难以让人满意。同时，由于设定为只提供给中低收入者，受成本和地价约束，经济适用房往往地处偏远或者交通不便地带，对没有家庭轿车的中低收入者来说，往往就成为鸡肋。

    第三，经济适用房以售为主，没有一个有效的“退出机制”，这是一个根本缺陷。因为购买经济适用房的中低收入者并不都会一直处于这一收入状态，收入改善后还不退出，一直占用政府补贴的住房，对其他中低收入者而言是不公平的。

    第四，从供给方来解决穷人的住房问题，周期较长，且往往落后于市场反应。一般而言，穷人最需要房子的时候，往往也是住房价格暴涨的时期，但这时候土地紧张，土地价格高涨。与开发商争地，政府成本非常大，建设周期也很慢，等到经济适用房按原计划供给出来时候，往往市场上房价早已回落，相当一部分穷人已经可以从市场上自行解决住房问题，这时的经济适用房可能乏人问津。更具破坏性的是，在这个阶段大量经济适用房入市对正在下跌的房价而言是雪上加霜，加剧市场房价的震荡幅度。

    第五，经济适用房的建造数量和建造出来如何分配不容易确定。政府很难确切地知道到底要建造多少经济适用房。而经济适用房工程投资很大，建少了，杯水车薪，无济于事，建多了却浪费甚大。在瑞典就有很多廉价房被闲置的现象。但在多数情况下，经济适用房是严重供不应求，这就会出现一个很复杂的分配难题。以什么标准来界定分配的对象才是既公平又有效率的？在我国，经济适用房的发售一直为社会所广泛抨击，因为个人和家庭收入信息很难准确获得，人们普遍认为大多数经济适用房被“富人”买走了，而很少落到真正的穷人手里。

    第六，当前西方社会对廉价房政策的最大诟病在于，由于廉价房主要是定向提供给穷人，所以很容易形成穷人聚居的贫民窟(poverty neighborhood)、问题社区(problem community)，造成人群的居住割裂(residential segregation)。瑞典后来发现很多百万工程中建造的住房成为流浪汉、吸毒者、无业者、社会遗弃人员的收容聚居地，一般老百姓不敢问津、避而远之。人群的居住割裂，是欧洲和北美社会当前很热门的一个话题。穷人和富人在居住地域上彼此隔绝、相互不沟通，就会变得跟对方十分陌生、彼此猜忌、互不信任。其影响是非常深远的，会严重妨碍社会和谐团结(social cohesion)。除此之外，20世纪80年代里根主义在美国的兴起、新古典自由经济思想在欧洲大陆重新上台之后，政府对市场的直接干预越来越被鄙夷。廉价房政策作为政府直接干预市场的典型当然直接受到冲击。

    与20世纪60至80年代以建造廉价房为代表的供应主义路线相比，现在西方国家住房政策中，对中低收入者补助主要从需求入手，即通过各种形式的住房补贴、居住津贴、住宅救济金来帮助中低收入者提高在住房消费上的支付能力，让中低收入者自己选择去市场上或租或买，自己选择所需要的住房。这样做的好处是：首先，尊重受补助者的消费选择权，不把政府定制的格式化的住房强加给受补助者，而让受补助者根据实际居住与交通需求而选择符合自己最优效用的住房商品，大小、类型、地点都由受补助者自己在市场上挑选。经济学的基本定理告诉我们，只有消费者自身才知道自己最需要什么，由他自己做决策才能达到效用最大化，任何由他人代替做出的格式化选择都达不到这个效果。其次，能直接帮助最需要的人。在收入清晰的前提下，给最穷的人和最需要住房的人以最多的住房补助。有强制性和及时的退出机制。中低收入者一旦收入改善，就让其马上退出救济体系，不会占有宝贵的救济金。其三，应对市场反应及时。住房市场上房价或租金价格高扬时候就多补助一些，对中低收入者雪中送炭，房价和租金下跌时候，就少补助一些，避免浪费。其四，政府住房政策的总成本容易估计和进行预算控制，也具有较好的灵活性。补助人群对象、补助比例、补助方式，都可以根据政府财力和市场情况进行相应和及时的调整。

    现在，中国房改以来一直实行的以经济适用房政策为中心的住房保障体系建设已经走到一个转折关头。充分吸取国际经验，顺应国际潮流，未来中国住房保障体系的方向也应转向以住房救济金补助为核心。这在上海等地已经有所体现。在近期，住房救济金与廉租房的有效结合，则是最有可能实现对低收入人群进行住房保障的政策目标。[page]

    中国房地产报（作者为复旦大学管理学院产业经济学系助理教授、瑞典乌普萨拉大学房地产经济学博士）