公房承租权和已购公房产权的处理和性质分析

公房承租权和已购公房产权的处理和性质分析
鲍轶欣
住房制度改革改革始于20世纪八十年代，此前城镇职工的住房的主流形式是公房，即以支付低标准租金为对价承租所在单位或城市房管部门管理的公房。随着住房制度改革的深化，房改售房开始启动。据统计，截至2003年底，全国范围内已有80%以上的公房出售，从而使广大职工拥有了房改房的产权[1]或部分产权。[2]对于这种由房改政策形成的房屋权利，很少有法学界的人士去分析，但是在现实生活中，由起引起的纠纷却是客观存在而必须处理的，而妥当处理这种权利争议时最终要上升到法律的视角加以审视和定性。
当然，由房改政策形成的房屋权利，会涉及时多方面的法律问题，比如公房承租权是一种何种性质的权利？以房改成本价这样的低价出售公房是不是国有资产流失？房改房（已售公房）产权是否已经为完全的产权？不宜公开上市出售的住房，其不宜公开上市的限制是私法的限制，还是公法的限制？对于诸如此类的问题，有的进行过一定程度的法学探讨，有的却没有进行法学的检视。
现实不容忽视，最高法院关于离婚财产处理的司法解释，对公房承租权的处理问题作出了规定，就是不得不做的规制。但是，其仍显单薄，远未能满足现实和理论的双重需求。这种政策性形成的房屋权利必须用政策和法律的双重视角进行审察，才能够更好地对其定位，从而恰当地处理这一易被轻视而又经常发生的问题。
一、公房承租权和已购公房产权（包括房改成本价购买和标准价购买）的性质
（一）公房承租权的性质
公房承租权，关于其性质有不同认识。有的认为公房承租权就是一种债权，公房承租关系就是一种债权法上的合同关系，即产权单位是出租人，居住职工是承租人，与市场房屋租赁不同的是，其租金标准由国家规定。建设部《城市房屋租赁管理办法》统一规范租赁关系，而没有特别区分公房租赁和私房租赁就是明证。有的认为公房承租权是一种物权，甚至可以类似所有权。公房承租权人可以有购买请求权，即以远低于市场价格的房改成本价购买公房的权利[3]，在承租权人死亡时，其同住的符合相应条件的家属可以成为承租人，继续享有公房承租权的特殊地位或资格。
公房承租权是权利的复合体，不仅仅是承租关系这一债权关系中的权利，也包含了物权的内容，即受人身关系限制的物权。首先，其有债权的性质。出租人和承租人间是通过公房租赁合同确定其间的权利义务的，承租人必须按照规定要求交付标准租金，出租人要负担房屋的维修养护责任。在出租人不具备公房承租条件时，必须及时腾退。此一权利义务关系，在发生争议无法正常解决时，完全可以作为法律纠纷由司法机关进行处理。但是，对于此前的资格问题，即公房产权单位根据职工的职级、工作年限甚至家庭人口等具体情况，来确定职工的承租资格和顺位，这一内部福利关系是不受民事法律救济的，如果发生争议，可向有关部门或单位反映加以解决。其次，也具有物权的性质。[4]一方面，承租权不仅仅是债权法意义上的承租关系，其具有巨大的财产价值（低价承租和期待利益），一是低价承租的利益，此与正常的租赁关系不同，公房承租人交付的标准租金[5]由政府规定，远远低于市场租金，也达不到成本租金，包含了由政府或产权单位代为负担的意味。二是其往往包含了以房改成本价购买公房的请求权，只要是可售公房，承租权人一般就可以享有以房改成本价购买承租公房的期待权，从而获得房屋市场价与成本价这一象征性费用的差额。另一方面，承租权具有一定的人身性。比如，承租权人死亡后，其子女并非都可成为承租人，必须基于一定的身份和户籍要求（同住成年家属）；在此情况下，如遇拆迁，只补偿承租权人，并不当然补偿其他非承租权人的子女。
（二）已购公房产权的性质
已购公房的性质根据时间的不同而有所差异。在公房上市政策出台前，其主要是现时居住的利益，由于无法上市，在司法衡量其价值时往往以购房发票或收据为准。在上市政策出台以后，已购公房的巨大价值得到彰显，其以市场评估价值为准，房改房产权人只须交纳少量的土地出让金，就可把房改房的全部市场价值收归己有。
由此常常引起的疑问是，把公房按房改成本价出售给公房承租权人，算不算国有资产流失。特别是很多接收了已承租公房的大型股份制企业，其相关管理人员更是心存疑虑，公房已被核定为企业资产，按房改成本价卖给公房承租人人心似乎是企业账面（国有）资产流失。对这个问题，要用政策和法律相结合的观点加以分析。因为从政策上说，由于当初工资中没有包含本应存在的住房消费成分，承租公房是与低工资制度相适应的实物分配的一种方式。如果公房承租权人只获得低价使用的权益，而对承租公房没有权属上的利益的话，就存在国家对职工的历史形成的欠账。国家在住房制度改革过程中，逐渐认识到这种低工资制度形成的历史欠账，赋予了公房承租权人按房改成本价这一低价购买的权利。公房的购买期待权是对历史欠账的承认，是政策形成的公房承租权人的物权人地位，只不过基于事实而让承租权人拥有了相应的权利，不属于国有资产的流失。这应与低价出售公有住房的情形相区别，很多售房单位往往超越了房改成本价这一政策底线，用更低的价格，或把房屋面积人为缩小计算，卖给承租权人，其属于国有资产流失，应受到制止。

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