公用房屋建设资金的融资模式

江世敏 天津市公用公房经营管理处

一、公用房屋建设资金来源现状分析

公用房屋是指城镇范围内行政、事业单位办公、营业等使用的非住宅房产的总称。它包括行政、事业．单位办公用房以及文化、教育、卫生、体育、市政园林等公益性事业用房。

行政、事业单位改善办公条件，建设新的办公用房，资金来源传统上以政府财政投资为主。随着市场经济的发展，融资渠道逐步增多，公用房屋建设资金来源呈现多元化形态。根据调查，公用房屋建设资金来源目前主要有三个渠道八种类型。在资金渠道方面：一是全部来源于国有资金，如财政全额拨款；二是部分来源于国有资金，其余部分来源为自筹资金，如财政差额拨款；三是全部来源于自筹资金，如自筹贷款。在资金类型方面：一是利用国家(地方)财政全额拨款建设公用房屋：二是利用政府贴息贷款或减免相关税费建设公用房屋；三是利用国家(地方)财政差额拨款建设公用房屋；四是利用国有房产招商引资建设公用房屋；五是开发改造原有公用房屋获取资金建设公用房屋；六是拆迁原有公用房屋获得资金异地建设或购买公用房屋以及利用原有公用房屋置换；七是自筹资金或贷款建设公用房屋；八是利用中央各部委补贴(投资)建设公用房屋。

二、公用房屋建设中存在的问题

多元化投资建设公用房屋促进了城市建设的发展，有利于改善企事业单位特别是行政事业单位办公条件，也有利于缓解财政压力，具有积极意义。但是，由于这种形式是随着我国的社会主义市场经济发展逐步产生、发展起来，属于新生事物，情况比较复杂，产生了一些问题。其中最为突出的就是由于建设资金来源渠道多元化产生的公用房屋的所有权确认问题。

多元化资金来源渠道中有相当一部分为公用房屋使用单位自筹。自筹资金形式虽然不同于财政资金，但自筹单位大多数为国有单位，也应视其为国有资金。对于这种资金来源建成的公用房屋，建成后的所有权人应该登记为政府还是使用单位，在实践中存在着争议。而目前相关的法律、法规和政策对这个问题没有明确。

这个问题不解决，就无法做到“产权明晰”，也就不能从根本上解决这部分公用房屋的合理、安全使用和管理。

因此，有必要研究如何能够在公用房屋建设融资阶段，明确资金来源性质，理顺投资主体和资金来源的关系，明确公用房屋建成后的产权关系、使用方式和效益分配方式，进一步加强国有房产管理、防止国有资产流失，使其保值增值，进而促进公用房屋建设，促进城市的发展建设。

三、公用房屋建设资金融资模式建议

多元化投资建设公用房屋主要是由于投资各方能力有限，而公用房屋建设往往需要较大规模资金，特别是大型体育场馆、医院、教育等公用房屋的建设动辄需要几亿甚至十几亿元资金，并且建设时间长、投资回报率低。这些特点决定公用房屋建设必须改变传统的运作方式，发挥市场机制作用多方拓展投融资渠道。项目融资是解决这一“瓶颈”的有效方式，能够为项目融资提供长期、稳定、低成本、大规模的资金，对促进公用房屋建设发展有着十分重要的意义。同时，项目融资是以项目的预期经济收益和参与人对项目风险所承担的义务为担保，以项目的资产作为抵押，并以项目的运营收益和盈利来偿还的一种新型融资方式，权利义务关系明确，操作手段较为成熟，如果运用合理，既能够为公用房屋建设开辟新的融资渠道，同时也可以有效解决因多元化投资建设公用房屋导致的房屋建成后产权界定不清的问题。

1．BOT模式

BOT是Build—Operate—Transfer的英文缩写， 即建设一经营一转让方式，是指政府部门通过特许权协议，授予投资者承担公用基础设施项目(公用房屋)的建造、经营和维护；在协议规定的期限内，投资者拥有项目的所有权，通过项目运营收回投资和运营成本，并获取合理的收益；特许期满后，项目所有权由政府无偿收回。该模式一般用于大型的城市基础设施项目，在公用房屋建设中可用于大型体育场馆设施项目建设。这种融资模式具有两个特点：一是承包商在特许期内拥有项目所有权和经营权，授权期结束后，政府将无偿拥有项目的所有权和经营权。二是项目设计、建设和运营效率一般都比较高，因此公众可以得到较高质量的服务。

2．TOT模式

TOT是Transfer—Operate—Transfer的英文缩写，即移交一经营一移交模式，指政府部门将已经建成的项目一定期限的产权和经营权有偿地转让给投资者，投资者在一定期限内，通过运营项目收回投资并获取合理收益，并在合约期满后，将项目交回给政府部门的一种融资方式。TOT方式的特点在于：以现有已投入运营的项目为对象；只转让项目在一定期限内的经营权，不转让所有权；对项目风险的认定与分担比较准确。与BOT方式相比较，TOT方式的优点主要表现为：首先，TOT融资方式只涉及经营权的转让，不存在产权、股权之争，因此不会造成国有资产的流失问题；其次，因TOT方式只转让经营权，所以其涉及的关系方及法律关系相应较少；再次，这种融资方式由政府先建成项目再转交投资商经营，可以有效避免BOT模式中存在于工程施工过程中的各种风险，其优势显而易见，适用范围较广。在公用房屋建设领域，特别适用于公用房屋扩建，既可以有效盘活国有资产，又能够为已建成的项目引进先进的管理形式。

3．ABS模式

ABS是Asset—Backed-Security的英文缩写，即资产证券化。它通过特设信托机构SPV(Special Purpose Vehicle)，以项目拥有的缺乏流动性的资产为基础， 以该资产可预见的未来收益作保证，通过资本市场发行证券来筹集资金的一种融资方式。这种融资模式主要以发行债券或收益凭证的方式进行，把融资者明确指定的部分金融资产出售或作抵押，而不是以整个资产为担保。不受项目原始权益人自身条件的限制，绕开客观存在的壁垒，筹集建设资金。这种融资方式适于集中建设大量公用房屋或大型项目，如医院、学校等。政府将公用房屋的建设与未来的收益权转让给SPV，不仅克服了财力不足，加快公用房屋建设，而且仍掌握基础设施的所有权和控制权，这种融资方式无疑对政府和投资者都十分有利。但是，这种融资模式需要发达的金融市场、中介服务和完善的法律法规为依托，操作较为复杂。虽然目前在公用房屋开发建设中作为融资手段时机还不成熟，但它是代表未来的一种新型融资手段。[page]

4．PPP模式

PPP是Private build—Public leasing—Pri— vate operate的英文缩写，即私人建设一政府租赁一私人经营的方式。政府将规划建设的基础设施项目投资权通过特许协议交给私人部门开发，由私人部门进行融资和建设，政府将所租赁的项目委托私人部门运营。这种项目融资模式适用范围广，特别是一次性建设项目，如学校、卫生等部门设施。政府通过两次特许协议，有效地解决了项目的资金和经营问题。利用这种模式可以避免投资商由于不愿意经营而放弃投资，也可以避免投资商在BOT模式下造成的垄断经营；同时，利用专门的经营商运营设施可以减轻政府的负担，更好地为公众服务。

上述四种以项目为基础的融资手段，完全可以应用于公用房屋开发建设中。特别是BOT和TOT融资模式，既有项目作为融资保障，又有一套国际上先进的操作模式可以借鉴，而且在国内一些大型基础设施建设中已经显现出特有的优势，将成为公用房屋开发建设融资领域中最具有发展潜力的融资手段。

参考文献
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