长沙市政府性债务管理暂行办法

第一章 总则

第一条 为加强政府性债务管理，规范政府性债务行为，防范化解政府性债务风险，根据《湖南省人民政府关于规范和加强政府性债务管理的意见》(湘政发〔2013〕9号)《湖南省人民政府办公厅关于印发〈湖南省政府性债务管理实施细则〉的通知》(湘政办发〔2014〕32号)，结合我市实际情况，制定本办法。

第二条 本办法所称政府性债务，是指地方政府(含政府部门和机构，下同)直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务以及经费补助事业单位、公用事业单位、政府融资平台公司等因公益性项目建设直接借入、拖欠形成的债务。

土地储备债务纳入政府性债务规模统一管理。

公益性项目通过政府和社会资本合作(PPP)或政府购买等方式形成的债务按国家、省有关规定进行管理。

政府融资平台公司及其他相关单位因非公益性项目建设形成的、以非财政资金作为还款来源且政府各部门或机构也未提供担保的债务不属于政府性债务管理范围。

第三条 按照偿还责任和法律责任不同，政府性债务划为三类：

(一)政府负有偿还责任的债务，是指举债单位举借，确定由财政性资金偿还的债务。

(二)政府负有担保责任的债务，是指举债单位举借，确定以非财政性资金偿还，且地方政府依法提供直接或间接担保的债务。地方政府举借，以非财政性资金偿还的债务，视同政府担保债务。

(三)政府可能承担一定救助责任的债务，是指政府融资平台公司、经费补助事业单位、公用事业单位等为公益性项目举借，由非财政性资金偿还，且地方政府未提供担保的债务(不含拖欠其他单位和个人的债务)。政府在法律上对该类债务不承担偿债责任，但当债务人出现债务危机时，政府可能需要承担一定救助责任。

第四条 举借(含担保，以下同)政府性债务应按照“适度、有效、避险、监管”的原则，做到规模控制、注重实效、防范风险、落实责任。

第五条 政府性债务实行“统一监管，分级负责”的管理模式，市人民政府对全市政府性债务实行统一管理，区县(市)人民政府负责辖区内政府性债务具体管理。县级以上(含)人民政府应成立由政府主要领导担任负责人，财政、组织、监察、发展改革、国土资源、审计、金融、法制等部门和机构为成员单位的领导小组，依据职能职责负责辖区内政府性债务管理有关工作。

第六条 财政部门是政府性债务管理的牵头部门，负责政府性债务计划管理和日常监管工作;组织部门负责政府性债务绩效考核工作;监察部门负责政府性债务违法违规行为查处工作;发站改革部门负责政府性债务项目投资管理工作;国土资源部门负责土地储备融资规模审查工作;审计部门负责政府性债务审计工作;金融工作部门(金融办)负责政府性债务有关金融政策指导工作;法制部门负责政府性债务相关法律咨询指导工作。

第二章 政府性债务计划管理

第七条 政府性债务实行规模控制，年度举借规模由同级人大常委会在上级财政部门下达的原则性债务规模额度内审议确定。

各级财政部门要根据本地区经济社会发展需要，统筹考虑地方综合财力和债务风险程度，科学编制政府性债务收支计划，全面反映上年末债务余额及当年新(续)建项目举借、使用、偿还债务计划等情况。

第八条 市本级(含湘江新区、长沙高新区)举债单位及区县(市)财政局应在每年2月底前，将按程序审核后的政府性债务收支计划报市财政局。市财政局在3月中旬前汇总并分别编制市本级及全市政府性债务收支计划，经市人民政府审定后，报市人大常委会审议及备案。

第九条 市财政局根据市人大常委会的审议及备案意见，批复市本级政府性债务收支计划，备案区县(市)政府性债务收支计划，作为举债单位融资偿债的依据。未列入政府性债务收支计划的项目，原则上不得举借政府性债务。

第十条 政府性债务收支计划在执行过程中因特殊情况需调整规模，且调整后债务总额不超过上级财政部门下达的原则性债务规模额度的，应按程序报同级人民政府审批，重大举债事项还需报同级人大常委会批准。

第三章 政府性债务举借管理

第十一条 举债单位举借政府性债务，须向同级财政部门提出申请，明确举债额度、方式、成本、用途、时限、偿还及其他需要说明的事项。财政部门根据政府性债务收支计划，结合项目批复文件及融资要素，考虑综合财力、债务预警指标等情况，会同相关部门按程序审核后出具意见。举债单位按照意见办理举借手续。

第十二条 举债单位举借政府性债务应与多家金融(非金融)机构进行对接，通过公开招标、竞争谈判等方式，尽可能降低举债成本。比选过程要符合相关程序并做好记录，做到有据可查。各级审计部门应对举债单位的举债程序、举债成本等情况进行检查。

第十三条 土地储备机构(含储备土地可在5年内消化完毕的政府融资平台公司、开发区)以储备土地进行融资，应凭省财政厅核发的土地融资规模控制卡，向同级财政部门提出申请。财政部门按照政府性债务收支计划，会同相关部门按程序报同级政府批准后出具审批意见。

第十四条 举债单位举借中央代理发行地方政府债券、政府主权外债按照现行文件规定程序办理。

第十五条 区县(市)举债单位举借政府性债务需使用全市综合数据的，应由举债单位的同级人民政府向市人民政府提出申请，并详细说明举债项目基本情况。市人民政府根据市财政局等部门的初审意见，对有关申请事项进行批复。

第十六条 除法律或国务院规定外，举债单位不得通过委托建设逐年回购等方式举借政府性债务。对符合法律或国务院规定可以举借政府性债务的公共租赁房、公路等项目，确需采取代建制建设并由财政性资金逐年回购的，必须根据项目建设规划、偿债能力等因素合理确定建设规模，落实分年资金偿还计划。

第十七条 未经监管部门依法批准，举债单位不得直接或间接吸收公众资金进行公益性项目建设，不得对机关事业单位职工及其他个人进行摊派集资或组织购买理财、信托产品，不得公开宣传、引导社会公众参与政府融资平台公司项目融资。

第十八条 各级人民政府及所属机关事业单位、社会团体要严格执行《中国人民共和国担保法》等法律法规，不得从事违法违规担保承诺行为。未经政府批准，政府融资平台公司及其他相关单位不得相互或者对其他的融资行为提供任何形式的担保。经依法批准对外提供担保的政府融资平台公司及其他单位，每年应对其担保项目进行全面评估，制定风险预案，并将相关情况报同级财政部门。

第四章 政府性债务资金使用管理

第十九条 除国家另有规定外，政府性债务资金不得用于竞争性项目，不得用于经常性支出，不得用于平衡预算，不得为招商引资企业垫付资金等。

第二十条 各级人民政府应全面推行政府性债务资金双控制度，实行债务资金由财政部门与举债单位共同管理，确保举债单位严格按照批准的用途合理使用债务资金。未经审批或备案的政府性债务，财政部门不予批准举债单位开设与之有关的融资偿债账户。已实行双控管理的账户再次发生举借政府性债务行为的，举债单位须重新报批或申请备案。

第二十一条 各级财政部门要会同审计等部门，定期或不定期对举债单位开设政府性债务资金双控账户的情况进行检查并将有关情况予以通报。

第五章 政府性债务偿还管理

第二十二条 按照“谁举借，谁偿还”的原则，举债单位应承担偿债责任，落实偿债资金。

第二十三条 政府负有偿还责任的债务，偿还资金列入财政预算，要通过增加财政安排、加大财政超收资金提取偿债资金比例、压减一般经费开支等方式，合理安排偿债资金。政府负有担保责任的债务，举债单位要从项目收益、自有资金或其他收入等非财政性资金中安排偿债资金。政府可能承担一定救助责任的债务，相关部门要加大监管力度，督促举债单位制定计划，统筹安排，按期足额偿还债务。举债单位有能力偿债却未在期限内偿还的，财政部门可暂停其举借行为或停止拨付相关资金。

第二十四条 通过经营土地等资源(资产)产生的收益或其他收益作为政府性债务还款来源的，财政部门应按照收支两条线的方式进行管理。

第二十五条 各级财政部门要建立健全政府偿债准备金制度，原则上按不低于本地区上年末政府性债务余额的1%安排偿债准备金。按照《长沙市人民政府关于印发〈长沙市本级政府偿债准备金管理办法〉的通知》(长政发〔2011〕24号)有关规定，偿债准备金专项用于支付或垫付政府性债务到期本息，任何单位和个人不得挤占挪用。用偿债准备金垫付的还款资金要定期收回，未按期归还垫付资金的举债单位原则上不能再申请使用偿债准备金。

第二十六条 各级人民政府要加强政府资产管理，建立健全资产抵押、处置和收益调配等制度。加强土地偿债管理，合理规划，有序开发，用好用活土地资源。

第六章 政府性债务风险管理

第二十七条 要根据政府性债务管理的要求，科学运用综合债务率等多个预警指标，设置警戒线，实时监控政府性债务规模和风险。

第二十八条 综合债务率反映当年综合财力与政府性债务余额的比例，即综合债务率=(政府性债务余额/综合财力)×调整系数×100%，警戒线为100%。

政府性债务余额=政府负有偿还责任的债务+(政府负有担保责任的债务+政府可能承担一定救助责任的债务)×20%。

综合财力=公共预算支出+政府性基金预算支出+国有资本经营预算支出。

城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区的调整系数分别为0.85、0.90、1。

债务预警指标和调整系数由省财政厅根据全省经济和社会发展状况可进行适当调整。

综合债务率超出100%(含)但在150%以内(含)的地区，给予黄色预警;超出150%的地区，给予红色警告。

第二十九条 预警指标超出警戒线或严重拖欠到期债务的区县(市)、单位原则上不得新增举借政府性债务额度，应制定切实可行的债务风险化解方案报市财政局。特殊情况确需举借新债的，须经市财政局审核后报市人民政府批准。

第三十条 市财政局要参照《湖南省人民政府办公厅关于印发〈湖南省政府性债务管理实施细则〉的通知》(湘政办发〔2014〕32号)有关要求，对处于警戒线以上且未达到当年债务风险化解目标的区县(市)、单位采取相应措施，督促其化解债务。

第七章 政府融资平台公司管理

第三十一条 各级财政部门要对本级政府融资平台公司实行名录管理，登记备案后逐级上报至省财政厅。除法律法规另有规定，未纳入名录管理的企业法人，不得举借政府性债务。乡(镇)人民政府不得新设政府融资平台公司，现有的乡(镇)级政府融资平台公司由区县(市)人民政府负责进行全面清理，并制定稳妥方案，在2年内完成公司撤销和人员、债务消化等工作。

第三十二条 政府融资平台公司要严格按照批准的用途，合理使用债务资金，发挥资金最大效益，并根据有关规定进行账务核算。

第三十三条 各级人民政府应加强对政府融资平台公司经费、资产、薪酬及财务等方面的监管。通过清理整合，充实资本、注入资源、做实做优，实现公司正常经营和可持续发展。公司要建立完善现代企业制度，加强运营管理和内部监督，确保债务偿还。

第八章 政府性债务监督管理

第三十四条 各级人民政府要将政府性债务管理工作作为政绩考核的重要指标，纳入对部门的目标管理绩效考核。市财政局要会同组织、监察、审计等部门按照本办法明确的程序和要求，主要从制度建设、日常监管、风险控制、绩效评价等方面，每年对区县(市)政府性债务状况进行评估并出具报告，报市人民政府批准后，作为政府政绩考核参考依据。

第三十五条 财政、审计部门依法对政府性债务进行财政、审计的监督管理。举债单位应按有关规定进行财务管理和会计核算，接受财政部门监督;在审计部门的指导下完善内部审计制度，对资金使用进行内部审计。各级审计部门要对同级政府性债务全过程进行年度审计。市审计局应汇总上年度市本级及全市政府性债务年度审计情况，抄送市财政局，作为政府性债务状况评估重要依据，并向市人大常委会进行报告。

第三十六条 政府性债务的举借、使用、偿还和监督管理等情况列入领导干部任期经济责任审计范围，其结果作为领导干部考核的依据。

第三十七条 举债单位在每季第一个月10日前向同级财政部门报送上季度债务收支计划执行情况，政府融资平台公司还需附财务情况、债务资产抵押情况等资料。区县(市)财政局审核汇总上季度政府性债务收支计划执行情况并编制说明，在每季度第一个月20日前上报市财政局。市财政局每半年度向市人民政府报告，并将相关情况抄送市人大有关部门。

第三十八条 各级财政部门要设定科学的指标体系，全面评价政府性债务项目综合效益，并形成绩效评价报告。绩效评价报告在一定范围内公开。

第九章 责任追究

第三十九条 举债单位应严格执行政府性债务管理相关规定，不按程序举借债务、不按规定使用资金和不按要求如实报送信息的，由市财政局予以通报批评。情节严重的，由相关部门依法追究有关单位及工作人员的责任，构成犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。

第十章 附则

第四十条 国家和省对政府性债务管理另有规定的，从其规定。

第四十一条 本办法自2014年12月4日起执行，有效期一年。《长沙市人民政府办公厅关于进一步加强市本级政府性项目融资管理的意见》(长政办发〔2010〕27号)等有关政府性债务管理文件在执行过程中与本办法不符的，以本办法为准。