案情介绍

　　2003年3月，原告李某与被告周某签订房屋买卖协议，约定原告将自有房屋(铁路房改房、全部产权)一处以2.4万元的价格卖给被告，被告先付款2千元，余款待原告于年底办完过户手续后一次付清。协议签订后，被告预付原告2千元，并在得到原告的许可后入户居住，并对房屋进行了装修。2003年5月，铁路置换中心成立，原被告共同去办过户手续，根据牡铁分局2003年4月发布的牡分房[2003]111号文件《关于公布<牡丹江铁路分局职工住房内部转让换购暂行管理办法>的通知》的规定，被告因为比原告工龄短，所以必须向置换中心补交9千余元的工龄差价才可办理。因双方都不愿负担此款，产生纠纷。

案情分析

　　原告认为，铁路的房屋虽然也给办理产权证，但没有市里房照，不能上市流通，只能在铁路职工内部流通，归铁路分局管理，因此属于企业自管房，作为铁路职工，必须执行分局的各项规定，铁路的内部文件具有约束力。双方签订合同是在铁路房屋置换办法出台之前，参照市里的交易习惯协商的，而按照后来铁路的内部规定，价款却相差了很多，是出乎双方意料的，应认定为重大误解，要求撤销房屋买卖协议。

　　被告认为，此合同是当事人真实意思表示，又不违反法律规定，是合法有效的，协议约定原告过完户被告给付余款，原告没有办过户手续，并不是被告违约。关于铁路内部文件，不属于国家法律法规，不具有约束力，不合理的规定就不应执行，合同应继续履行。

　　在案件审理过程中，形成了三种意见。

　　第一种意见认为，铁路分局是企业，无权制定规范性文件，只能就具体事项的操作做出一些规定，且不能违反国家法律法规，所有与法律法规、行政规章相抵触的，一律无效。本案中铁路分局的文件与建设部关于房屋买卖的规定不一致，应认定无效，没有约束力。据此，应中止案件的审理，先打行政官司废止铁路分局的文件。

　　第二种意见认为，建设部关于房屋买卖的规定，特指的是上市交易的房屋，而铁路企业的房屋，虽也办理产权证，但却是内部的房产证，不能上市流通，因此，不能适用建设部的规定。就目前情况看，铁路房屋的开发者、管理者均为铁路企业，是典型的企业自管房，居住、使用房屋的也多数是内部职工，均受企业管理;就本案来说，若不按文件执行，就办不了过户手续，因此，企业的内部文件是有约束力的，效力等同于行政法规，该合同违反文件的规定，应认定无效。

　　第三种意见同意企业的内部文件有约束力，但是不应认定无效。因为买卖双方是在铁路房屋置换办法出台之前，参照商品房的交易习惯协商确定的买卖协议，但双方均没有预见到需补交工龄差价款，因此本案应认定为重大误解。

　　笔者同意第三种意见。

　　首先，原、被告诉争的房屋，系牡丹江铁路分局自行开发管理的企业自管房，原告虽已购买了房屋的全部产权，但并不具备上市买卖的条件。国家有明确的规定，经济适用房、房改房、集资房等不能自由买卖，其交易要受到国家政策的调整，而牡分房[2003]111号文件，对职工住房的内部转让换购问题所作出的规定，并不违反国家有关法律规定，应认定对其自管房屋具有约束力。

　　其次，铁路内部文件并不是行政法规，效力更不能等同于行政法规，因此不符合《合同法》第52条规定的合同无效的情形。最高人民法院《关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》明确规定，对当事人在平等自愿基础上订立的合同，只要没有《合同法》第52条规定的合同无效情形，就应尽量尊重双方当事人的意思表示，不轻易确认合同无效。再者，原、被告是在平等协商基础上签订的房屋买卖协议，意思表示真实，合法有效，只是在双方协议时，铁路房屋还不允许买卖，牡分房[2003]111号文件下发后，虽然允许内部置换，但按此文件规定必须补交工龄差价款。而对于重大误解的认定，不光要看是否是对合同主要内容产生误解，还要看是否造成了对当事人的重大不利后果。就本案来说，原来商定的价钱是双方都可以接受的，但是，在铁路规定出台后，却要增加9千余元的支出，这个价格是双方商定价格的三分之一还多，无论此款由谁承担，都是造成了对当事人的重大不利后果。

　　因此，应当认定双方的协议存在重大误解。

    最高人民法院《关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》明确规定，对当事人在平等自愿基础上订立的合同，只要没有《合同法》第52条规定的合同无效情形，就应尽量尊重双方当事人的意思表示，不轻易确认合同无效。

   《合同法》第52条  有下列情形之一的，合同无效：
　　（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；
　　（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；
　　（三）以合法形式掩盖非法目的；
　　（四）损害社会公共利益；
　　（五）违反法律、行政法规的强制性规定。