非法占用农用地罪

非法占用农用地罪结果情节的确定
一，案情
薛某非法占用农用地案
某市近郊农民薛某1985年与村民委员会签订土地承包合同，承包本村耕地30
亩。1989年初，薛某发现该地区商品房市场看好，遂于同年6月雇佣某私营建筑公
司将其承包的30亩耕地捣毁，并在耕地上灌注混凝土修筑地基，准备建造别墅商品
房。后于施工中被他人举报而被查获。经调查鉴定，其行为导致30亩耕地土壤板结，肥力下降，严重影响农作物的生长。①
二，问题
这是一起典型的非法占用农用地案，因其发生在刑法实施以前，故无从适用刑法
追究其刑事责任。此案如发生于刑法生效以后，行为人占用耕地主观上是出于故意，
客观上改变了耕地的原有用途，且数量较大，并造成大量耕地被毁，无法继续耕作，完
全符合本罪的构成特征，应以本罪论处。
本罪为刑法增设的新罪名。非法占用耕地罪的创设，意在通过刑事制裁加强对
耕地的保护。但该罪不同于一般意义上的破坏土地资源犯罪，而是着重惩治非法占
用耕地改作他用，造成耕地大量毁坏的行为。2001年8月31日第9届全国人民代表
大会常务委员会第二十三次会议通过的(中华人民共和国刑法修正案(二)》将刑法第
342条修改为：“违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地
用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘
役，并处或者单处罚金。”由于本罪属于结果犯，所以刑法第342条规定的“结果情节”
是本罪认定的重点问题。
三，研讨
非法占用农用地罪，是指违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地改变
被占用土地用途，数量较大，造成大量耕地、林地等农用地毁坏的行为。
（一）犯罪对象的认定
本罪的对象是耕地，《刑法修正案(二)》将本罪的犯罪对象扩展为耕地、林地等农
用地。所谓耕地，是指种植农作物的土地。②在现有土地法规中缺乏完整的耕地定
义。根据《土地管理法》(1998年)第4条规定的土地用途，我国土地可分为：农用地、
建设用地和未利用地。其中农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、
草地、农田水利用地、养殖水面等。由此推论，作为本罪对象的耕地并非指所有的农
用土地，而是仅指狭义的农用土地，主要包括普通耕地和特殊耕地(基本农田)，不包
括其他的农用土地。耕地资源分为已开垦的耕地和尚未开发利用的后备耕地。已开
垦的耕地包括熟地、当年新开荒地、连续撂荒未满3年的耕地、当年的休闲地、以种植[page]
农作物为主并附带种植其他作物的土地和沿海、沿湖地区围垦利用的海涂湖田等。③
基本农田属于特殊保护的耕地。依照1998年{基本农田保护条例》第2条的规定，基
本农田，是指按照一定时期人口和社会经济对农产品的需求，根据土地利用总体规划
确定的长期不得占用的耕地。列入耕地范围的基本农田还包括：(1)经国务院有关
主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；(2)有
良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；
(3)蔬菜生产基地；(4)农业科研、教学实验田(第10条)。①根据土地利用总体规划，
铁路、公路等交通沿线，城市和村庄、集镇建设用地区周边的耕地，应当优先划人基本
农田保护区；需要退耕还林、还牧、还湖的耕地，不应当划人基本农田保护区。林地是
指一切长有树木的土地，包括密林、疏林、灌木林等。有时也包括完全无林，但以前曾
有林而现在未作他用的土地在内。②林地的郁闭度一般要求达到10％以上，如果属
于零星种植或者树木的郁闭度<10％，则不是林地；如果其间种植的是农作物，应认
定为耕地，没有种植农作物的属于林地。
在认定本罪时应注意农用土地与其他类型土地的界限。(1)耕地与园地的界限。
园地是以种植采集果、叶、根茎等为主的多年生木本和草本作物的土地。当农作物与
上述作物进行间种或套种时，如果以种植园地作物为主，且覆盖度>5096或者每亩株
数》合理株数70％的，则属于园地；反之，如果种植园地作物的覆盖度<50％或者每
亩株数<合理株数70％的，则应视为以种植农作物为主的耕地。(2)耕地与水域的
界限。水域是指陆地水域和水利设施用地。陆地水域包括河流水面、湖泊水面、水库
水面、坑塘水面和滩涂等。其中河流水面、湖泊水面、水库水面和坑塘水面，是指常水
位线以下的水域面积。滩涂包括海涂，是指在常水位线(低潮位)以上，高水位线(高
潮位)以下的落差地带。种植农作物三年以上的滩涂一般都属于耕地。种植农作物
不满三年的，或者是在上述水面常水位线以下种植的，即使该水域长年为枯水期，也
不能以耕地论。(3)耕地与田坎(田埂)的界限。田坎是指耕地中南方宽≥1米、北方
宽≥2米的地坎或堤坝。此外，耕地中还包括南方宽<1米、北方宽<2米的沟、渠、
路和田埂。这类土地虽然用作田间生产作业或包括在耕地之中，但却不能以耕地认
定。[page]
（二)非法占用农用地行为结果的认定
本罪行为客观上反映为非法占用耕地、林地等农用地改作他用，这种行为由两种
具体的行为组成：
一是手段行为，即非法占用耕地、林地等农用地。所谓“非法占用耕地、林地等农
用地”，是指未经法定程序审批、登记、核发证书、确认土地使用权，而占用耕地、林地
等农用地的行为。非法占有耕地、林地等农用地行为通常表现为三种形式：一是未经
批准占用耕地、林地等农用地，即未经国家土地管理机关审核，并报经人民政府批准，
面擅自占用耕地、林地等农用地；二是超过批准的数量占用耕地、林地等农用地，即少
批多占耕地、林地等农用地的，其中一部3-a"~地、林地等农用地的占用经过合法批准，
一部分耕地、林地等农用地的占用则未经批准；三是采取欺骗手段骗取批准占用耕
地、林地等农用地，主要是以提供虚假文件；谎报用途或借用、盗用他人的名义申请等
欺骗手段取得批准手续而占用耕地；林地等农用地。
二是目的行为，即改变被占用土地用途。所谓“改变被占用土地用途”，是指改变
耕地、林地等农用地的用途而作其他方面使用，诸如开办企业、建造住宅；筑路、采石、
采矿、采土、采沙、倾倒废物等。目前，致使我国农用土地资源减少的主要原因除了自
然的因素外，人为的因素占了较大的比例。耕地减少主要有两类：二类是农业结构调
整和灾害毁损；一类是非农建设占用，造成耕地永久流失。①如国家基本建设占用耕
地；乡镇企业发展占用耕地；个人建房占用耕地；农业结构调整。农业结构调整在我
国耕地减少中占较大比例，尤其是在农牧交错区和农林过渡带较多的省(区)，耕地减
少较为严重。许多高质量的耕地被改作鱼塘、苗圃和经济开发区，加速了耕地资源的
流失。
行为人构成本罪必须具备占用耕地、林地等农用地数量较大，造成耕地、林地等
农用地大量毁坏的法定结果要件。其中“占用耕地、林地等农用地数量较大”，是指非
法占用耕地超出正常批准占用标准较多的情形。所谓“造成耕地、林地等农用地大量
毁坏”，主要是指将耕地改作他用，使耕地的种植条件受到严重的破坏而难以恢复耕

种的情形。如造成耕地种植层被破坏，种植功能全部或部分丧失，以及沙化、盐渍化、
水土流失无法继续耕种等情况。其中沙化，是指包括气候变异和人类活动在内的种
种因素造成的干旱、半干旱和亚湿润干旱地区的土地退化。所谓盐碱化，是指可溶性[page]
盐在土壤中积聚，使土壤形成盐土和碱土的过程。所谓水土流失，是指土壤在水的浸
润和冲击的作用下，土壤结构发生破碎和松散，随水流动而散失的现象。
本罪的法定结果情节有二：一是量化结果，即占用农用地数量较大；二是状态结
暴和危险结果，即造成农用地大量毁坏。由于本条对结果要件的规定比较简略，因
此，本罪在实务认定上存在两个方面的问题：
一是如何认定非法占用农地的数量。从本条规定分析，构成本罪是以非法占用
农用地数量较大为前提的。这种量化结果通常根据国家规定的耕地占用标准即可认
定。许多学者认为，非法占用耕地改作他用“数量较大”的衡量标准，一般参照土地管
理法有关征用土地数量批准权限的精神，以毁坏耕地3亩以上作为数量较大的标准。①我们认为，这种以《土地管理法》‘(1986年)征用土地最低审批权限确定基准占
用数量论点，虽然言之有据，但不乏商榷之处。20阗年6月16日最高人民法院《关
于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》(以下简称《土地资源
案件解释))第3条规定，非法占用耕地“数量较大”，是指非法占用基本农田5亩以上
或者非法占用基本农田以外的耕地10亩以上。
二是如何认定农用地的大量毁坏。农用地毁坏的结果在短时期内往往难以确
定，通常需要经过一段相当长的时间才会显现，因而，对本罪行为结果的认定，不应当
以实际产生的具体结果来判断，而是要综合非法占用耕地改作他用的状况和数量来
判断，实际造成耕地毁坏的，无疑构成本罪；足以造成耕地大量毁坏的，也应以本罪论
处。②然而，问题在于构成本罪是否必须同时具备这两种结果。有的学者指出，构成
本罪不需同时具备这两个条件，具备其一即可构成本罪。③还有的学者提出，只要非
法占用耕地数量较大，就应以犯罪论处，而不应以“造成耕地大量毁坏”作为构成犯罪
的条件。④我们认为，这种观点有一定的道理，且有一定的合理之处，但不够全面。
因为非法占用农用地的行为，如建房、修窑等，不一定都造成耕地毁损，所以非法占地
数量则成为衡量是否构成犯罪的重要标志。但是本条并无明确表示必须同时具备两
种结果，那么，实践中具备任意一种结果，皆可构成本罪。{土地资源案件解释》规定，
非法占用耕地“造成耕地大量毁坏”，是指行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖
沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设，造成基本农田5亩[page]
以上或者基本农田以外的耕地10亩以上种植条件严重毁坏或者严重污染。此外，还
有的学者认为，条文中所称“大量”应在“数量较大”的范围内。换句话说，前面的“数
量较大’’在量上大于或等于后面的“大量”，因此，非法占用耕地数量较大，并使“数量
较大’’的耕地被毁坏的，就构成本罪。⑤我们以为，前面的“数量较大”不能完全限制
后面的“大量毁坏”，因为“数量较大”之量与“大量毁坏”之量并非等值之量，“大量毁
坏’’实际上远远超出“数量较大’’的范围，并包含足以造成农用地大面积毁坏的情形。
本条“非法占用耕地、林地等农用地改作他用，，数量较大，造成耕地、林地等农用地大
量毁坏’’的表述易使实务适用上产生误解。这种误解表现为两个方面：一是构成本罪
是必须同时具备“数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏”的结果，还是只须具
备其中一种结果即可。从法条的规定分析，似乎如何理解都有道理。二是造成耕地
大量毁坏中的“大量’’是否与“数量较大”相等同。这个问题仍然是上述误解的延续。
如将本条规定作为一种结果理解，大量毁坏的耕地、林地等农用地等同于数量较大的
耕地、林地等农用地；如将本条规定理解为两种结果，则两者没有必然的联系。(4数量
较大”与“造成耕地、林地等农用地大量毁坏”之间究竟属于并列关系，还是选择关系。
显然问题出在法条的表述上。如前已述，我们认为，本罪的结果要件应分为量化结果
与状态结果两种，行为人非法占用耕地、林地等农用地改作他用，具备其中‘种结果，
就可构成本罪。
一、罪名
非法占用农用地罪
二。刑法典的规定
(王秀梅 杜 澎)
第三百四十二条 (根据刑法修正案(二)修改)
违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成
耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。
第三百四十六条 单位犯本节第三百三十八条至第三百四十五条规定之罪的，对单位判
处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照本节各该条的规定处罚。
三、相关立法解释和司法解释
全国人民代表大会常务委员会[page]
关于<中华人民共和国刑法)第二百二十八条、第三百四十二条、第四百一十条的解释
2001年8月31日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过
全国人民代表大会常务委员会讨论了刑法第二百二十八条、第三百四十二条、第四百—
十条规定的“违反土地管理法规”和第四百一十条规定的“非法批准征用、占用土地’’的含义问
题，解释如下：
刑法第二百二十八条；第三百四十二条、第四百一十条规定的“违反土地管理法规”，是指
违反土地管理法、森林法、草原法等法律以及有关行政法规中关于土地管理的规定。
刑法第四百一十条规定的“非法批准征用、占用土地”，是指非法批准征用、占用耕地、林
地等农用地以及其他土地。
最高人民法院
关子审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问属的解释
2000年6月16日最高人民法院审判委员会第1119次会议通过
法释[2000]14号
第三条违反土地管理法规，非法占用耕地改柞他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，
依照刑法第三百四十二条的规定，以非法占用耕地霉《注：现以改为非法占用农用地罪)定罪
处罚：
(一)非法占用耕地“数量较大”是指非法占用基本农田五亩以上或者非法占用基本农田
以外的耕地十亩以上。
(二)非法占用耕地“造成耕地大量毁坏”，是指行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖
沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设，造成基本农田五亩以上或者
基本农田以外的耕地十亩以上种植条件严重毁坏或者严重污染。
第八条 单位犯非法转让、倒卖土地使用权罪、非法占有耕地罪(注：现以改为非法占用
农用地罪)的定罪量刑标准，依照本解释第一条、第二条、第三条的规定执行。
第九条 多次实施本解释规定的行为依法应当追诉的，或者一年内多次实施本解释规定
的行为未经处理的，按照累计的数量、数额处罚。
四、指导性意见
{中华人民共和国刑法修正案(二))和{全国人民代表大会常务委员会关于<中华人民共
和国刑法)第二百二十八条、第三百四十条、第三百四十一条的解释)的理解与适用
最高人民法院刑事审判第一庭、第二庭<刑事审判参考》2001年第10辑，第88--93页。
五、典型案例
杨斌非法占用农用地、合同诈骗、单位行贿，对单位行贿，伪造金融票证案
——非法占用农用地罪的认定与处罚[page]
最高人民法院刑事审判第一庭、第二度(刑事审判参考》2003年第4辑，法律出版社
2003年版，第170--224页