粮食补贴是归土地所有人还是土地承包人？有哪些法律规定以及法律条文

粮食补贴该补谁


邓大才

　　新一轮粮食流通体制改革以粮食直接补贴为中心拉开了序幕。２００２年安徽、吉林二省三个县（市）进行了试点，２００３年河南和湖北也有部分县（市）进行了“直补”试点。从农业部对四省的调查研究了解到，目前粮食补贴概括为“两种类型，四种方式”：一种是安徽和吉林与粮食交售数量不挂钩的直接补贴类型；另一种是河南和湖北实行的与粮食交售数量挂钩的价差补贴类型。不管是哪种类型，基本上是“普惠制”补贴方式。对于一个省，一个县来说，只要省里、县里有财力，补贴谁都无所谓。但是对于一个国家来说，就必须要考虑补贴的目的和补贴的约束条件。粮食补贴目的不外乎确保粮食经济安全、帮助农民增收、促进农业结构调整。粮食补贴约束条件有三个，要考虑国家的财政承受能力；要符合ＷＴＯ的精神；要考虑补贴效率（补贴直接效率和市场效应）。

补贴主产区的粮农和耕地

　　有学者提出，粮食“直补”产区和销区一视同仁。从公平的角度来看，必须一视同仁，但是如果从效率的角度、从国家福利最大化的角度、从国家实施直接补贴的目的和约束条件来看，国家粮食直接补贴只能够补贴主产区。补贴给粮食主产区并不是主产区所有农户、所有耕地都享受粮食补贴，只有真正从事粮食生产的农户和耕地，才能够享受补贴。

　　■主产区不种植粮食的农户不能享受补贴。国家实施粮食直接补贴是为了让粮食生产者获益，调动粮农的生产粮食积极性、确保国家粮食经济安全。安徽和吉林的直接补贴有种类型是“不与交售数量挂钩”的直接补贴，以这种方式补贴，只要有耕地的农户就享受补贴，在这种制度下有可能享受补贴的农户根本不种植粮食。这种补贴方式和补贴对象的选择就与国家实施粮食直接补贴制度的初衷大相径庭。

　　■主产区不种植粮食的耕地不能享受补贴。既然是粮食补贴，就要真正补贴给种植粮食的耕地。目前安徽和吉林的“与交售数量挂钩的价差补贴”类型有一种方式，即按计税田亩补贴。按照这种方式补贴，位于粮食主产区的耕地，即使不种粮食也能够直接获得财政补贴。虽然按计税田亩补贴比较简单，但是这也就会使部分农户钻政策的空子，难以实现粮食直接补贴制度设计初衷。

　　有鉴于此，国家粮食直接补贴要补贴给位于粮食主产区从事粮食生产的农户和种植粮食的耕地。这种补贴制度能够形成局部性的“多数人补贴少数人”，也确保国家粮食直接补贴目标的实现。

补贴主产区的优质粮食

　　国家粮食直接补贴除了要促进农业结构调整，促进粮食区域化布局外，还要有利于主产区粮食内部结构优化。目前试点地区不论是安徽、吉林模式，还是河南、湖北模式，都没有充分考虑到这一问题。因此，国家的粮食补贴要主要补贴主产区的优质粮食。

　　■补贴优质粮食是市场的需要。我国粮食存在的主要问题是供求结构失衡，市场需求较大的优质粮食（指营养和口感都比较好）少，而市场不需要的低品质粮食比较多。必须利用对主产区粮食进行直接补贴的机会，促进粮食结构优化和升级，通过补贴这个“指挥棒”引导粮农种植市场需要的优质粮食，解决粮食供给结构与需要结构长期不平衡的问题。

　　■补贴优质粮食是提高我国粮食竞争力的需要。我国粮食价格已经接近了国际市场价格，有些品种还超过了国际市场价格，而且品质较差，在国际市场上的竞争力较弱。如果我国不抓住粮食直接补贴的机会促进粮食结构调整，促进粮食品质的提升，不要说我国的粮食去国际市场上竞争，就是国内市场也难以保住。如果形成这样一种局面，将会对我国的粮食经济安全和粮农的增收造成致命的打击。因此，补贴市场需要的优质粮食是提高我国粮食竞争力的需要。

　　■补贴优质粮食是对响应国家产业政策农户的奖励。在市场经济条件下，国家不能够直接干预农户的生产经营权，只能通过产业政策引导农户安排农业生产结构。对主产区的优质粮食进行直接补贴，是国家对响应产业政策的农户的一种奖励，也是国家确保粮食直接补贴目标实现的一种手段。


《中国经济快讯周刊》 (2003年 第三十九期)