一起房地产开发经营合同纠纷案的分析

　　村民委员会的权力边界

　　——一起房地产开发经营合同纠纷案的分析

　　村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。村委会在普通大众的头脑里并无一个清晰的概念，村委员会有权作什么，通常也没有明确的认识。特别是在对外签订各类合同时，村委会的实际权力范围在实践中一直存在争议。笔者作为山前村村委会(本文均使用化名)的诉讼代理人，代理了山前村村委会与大通房地产开发有限公司房地产开发经营合同纠纷，就涉及到该问题。由于该案涉及广大村民利益，标的额大，产生了较大的社会影响。

　　合同效力认识不一，双方遂起纠纷

　　2001年3月，温州市人民政府基于山前村土地被征用和解决港区进港道路的建设，下发《专题会议纪要》将某路段4号地块以北63亩土地作为山前村三产和旧村改造留地。2003年11月，山前村经村民代表大会讨论通过《山前村村民安置房委托代建的若干规定》，拟委托房地产开发公司带资代建，并选定温州市明智房地产开发有限公司为村民安置房带资代建单位。2003年12月，山前村与明智公司签订《安置房委托代建合同书》，并于次日到鹿城公证处办理公证。2004年7月，明智公司与大通公司签订《委托代建项目调换转移交开发单位协议书》，约定明智公司将山前村的代建项目转由大通公司代建。2004年11月，山前村召开村民代表大会，会议同意山前村与明智公司签订的委托代建合同的受托单位调换为大通公司。同月，山前村与大通公司又签订《安置房委托代建合同书》，并同时办理了公证。2005年4月，本案项目工程取得2.83容积率的规划设计条件。由于大通公司与山前村对双方签订的委托代建合同的效力在认识上存在分歧，大通公司于2007年10月向温州市中级人民法院起诉，请求判令山前村继续实际全面履行合同义务。

　　一审法院判决，忽略问题关键

　　笔者接受代理后，经研究分析，意识到整个案件的关键在于村委会在签订涉及村民重大利益合同时，合同内容未经村民会议讨论决定，或未经村民会议授权村民代表会议讨论的情况下订立的合同是否有效。根据《村民委员会组织法》第十九条、二十一条的规定，《委托代建合同书》依法属于必须提请村民会议讨论决定或村民会议授权村民代表会议讨论决定方可办理的事项范畴，故《委托代建合同书》属于《合同法》第五十二条第五项“违反法律、行政法规的强制性规定”的合同，应认定无效。

　　一审法院在审理过程中，忽略了这个关键词汇——授权。其认为，山前村与明智公司签订《委托代建合同书》系双方真实意思表示，应为合法有效。之后，明智公司将双方签订的委托代建合同概括转让给大通公司，权利义务的概况转让经由村民代表大会表决通过，该转让合法有效。大通公司与山前村签订的《委托代建合同书》系双方真实意思表示，且没有违反国家法律、法规强制性规定，应受法律保护。由于山前村现有人口约3200人(二审法院认定此数字为2113人)，属于“人数较多的村”，依法可由村民代表会议代为行使村民会议的职权。委托代建相关事宜及双方当事人签订委托代建合同已经村民代表大会表决通过，并没有违反《村民委员会组织法》相关规定，判决认定《委托代建合同书》有效。一审判决后双方均不服，向浙江省高级人民法院提起上诉。

　　二审法院判决，直面问题焦点

　　对于二审，笔者仍明确的提出一审判决认定委托代建合同有效与法律规定相抵触。根据涉案合同的性质和内容，在村民会议没有依法授权村民代表会议行使该项权利的情况下，涉案合同必须经村民会议讨论决议。值得高兴的是，二审法院审理过程中认识到了该问题的关键与实质，认为：关于山前村村委会与大通公司签订的《委托代建合同书》内容是否须经村民会议讨论决定或由村民会议专门授权村民代表会议讨论决定的问题。双方当事人对合同内容未经村民会议讨论决定或由村民会议专门授权村民代表会议讨论的事实不存在争议。对山前村与大通公司是否因违反《村民委员会组织法》的规定而无效的问题。《村民委员会组织法》第十九条规定：“涉及村民利益的下列事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理：(一)乡统筹的收缴方法，村提留的收缴及使用;(二)本村享受误工补贴的人数及补贴标准;(三)从村集体经济所得收益的使用;(四)村办学校、村建道路等村公益事业的经费筹集方案;(五)村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案;(六)村民的承包经营方案;(七)宅基地的使用方案;(八)村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。”第二十一条规定：“人数较多或者居住分散的村，可以推选产生村民代表，由村民委员会召集村民代表开会，讨论决定村民会议授权的事项。村民代表由村民按每五户至十五户推选一人，或者由各村民小组推选若干人。”根据该条法律规定，涉及村民重大利益事项，应当经过村民会议讨论决定，至少经村民会议授权后由村民代表会议讨论决定。本案涉村集体土地被征用后，地方政府为解决征地农民的后顾之忧，而按征用土地的一定比例安排农村集体经济组织一定数量的安置用地的开发。显然，《委托代建合同书》的有关内容，不仅含有第十九条第五项内容，同时，将拆迁安置房落实在1.5容积率范围内等内容，还涉及村民的重大利益。故《委托代建合同书》和《补充协议书》的内容应当有村民代表会议讨论决定的事项或属应由村民会议授权村民代表会议讨论决定的事项。由于山前村村委会在合同主要内容未经村民会议讨论决定，也未经村民会议授权的情况下而径由村民代表会议讨论决定，并据此与大通公司签订合同，违反了《村民委员会组织法》的上述有关规定，故《委托代建合同书》和《补充协议书》属于《合同法》第五十二条第五项“违反法律、行政法规的强制性规定”的合同，判决认定《委托代建合同书》无效。

　　案后思考：村民委员会，何处是你的权力边界?

　　这里值得我们思考的问题是如何明确村民委员会的权力边界?根据《村民委员会组织法》及《浙江省实施村民委员会组织法的办法》等相关法律、法规的规定，村民委员会的权力范围可以作如下概况：

　　一、根据法律、法规、规章的授权，履行社会职能的权力。除了《村民委员会组织法》规定的一部分外，很大一部分散见于其他各种法律、法规、规章之中。例如《国防教育法》第二十一条规定：“城市居民委员会、农村村民委员会应当将国防教育纳入社区、农村社会主义精神文明建设的内容”;《社会抚养费征收管理办法》第十二条规定：“当事人所在单位或者村民委员会、城市居民委员会，应当依法配合做好社会抚养费的征收工作”。在村民委员会为了履行法定职责必然要做出一定的行为，那么相对于村民来讲，村委会有权利要求村民履行行为，便自然成为一个权力者。

　　二、根据法律规定，协助国家机关产生的权力。例如《民事诉讼法》第七十九条规定：“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人应当邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所，即视为送达。”该条当中提到的“有关基层组织”，在农村当然也指村民委员会。此处的“应邀到场”便是典型的协助司法机关的行为。

　　三、村民委员会管理本村事务、执行村民大会决议、办理公共事务和公益事业的权力。《浙江省实施村民委员会组织法的办法》第六条共九款对此进行了进一步明确细致的划分。

　　上述三种权力总体上构筑了当前村民委员会这种组织体的社会职能。特别值得我们注意的是，根据《村民委员会组织法》规定，在本案二审法院判决中也明确提到，村民委员会或未授权的村民代表会议没有权限处分集体重大财产。村重大事项及涉及村民重要利益的事项必须由村民会议或者村民会议授权村民代表会议(特定事项)决定。《浙江省实施村民委员会组织法的办法》第十条规定对此进行了详细的规定，如涉及到本村建设规划，经济和社会发展规划、年度计划，乡统筹的收缴方法，村提留的收缴及使用等，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理。同时该办法第十二条规定，村民代表会议对村民会议负责。经村民会议授权，村民代表会议可以讨论决定本办法第十条规定的事项，即征用土地各项补偿费的使用方案的讨论决定属于特别授权事项。从以上分析可知，村委会在对外签订合同时，共实施各种行为的是“村”，不是“村委会”，涉及村民利益的事项必须经法定程序依法得到村民会议、村民代表会议(特定事项的授权)，或是依法在村委会自己的权限范围之内实施。最高人民法院[2006]民一终字第59号判决书，乐清市乐城镇石马村村民委员会与浙江顺益房地产开发有限公司房地产合同纠纷案中，最高人民法院对此已有明确态度：村民会议由村民委员会召集，对于涉及村民利益的事项和村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定后方可办理。村民委员会经依法召集村民会议讨论决定和与他人订立的协议，应认定为合法有效。如果出现村委会或其成员越权以“村”的名义对外签订合同，应该依法认定为无效的。

　　村委会的权力是法律赋予的，必须在法律规定的范围内依法行使。在当下中国农村，农民权利意识还有一定欠缺，很多地区农村村委会存在越权签订合同行为。此次浙江省高级人民法院的二审判决无疑对《村民委员会组织法》的正确实施，特别是对该法第十九条、二十一条的理解适用有积极、正面的推动作用。这是我国司法审判进步的表现，其积极意义应得到充分肯定。