现行法制环境下的 审计证据规则解读

　　审计证据，是指审计机关收集的用以证明审计事项真相，可以作为审计结论基础的材料，也是应对可能发生的行政复议和行政诉讼的重要依据。证据规则是关于哪些材料可以作为证据、证据的收集和审查判断以及如何运用证据证明待证事实的法律规范的总和。2004年4月1日，《审计机关审计项目质量控制办法(试行)》(以下简称6号令)开始实施，该办法从控制审计项目质量、规避审计风险的角度对审计证据提出了更为规范的要求。同时，由于一旦进入行政复议或行政诉讼程序，审计证据也就相应成为了行政诉讼证据，因此，自2002年10月1日起实施的《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》亦对审计证据有约束力。上述法律规范的出台已勾勒出审计证据规则的清晰轮廓，笔者拟结合《证据法》原理进一步解读证据规则，以期对依法审计、合法取证有所裨益。

　　取证规则

　　证据形式要件规则

　　所有证据都是形式和内容的统一。证据的形式要件是指证据在形式上所应满足的条件。证据材料能否被采用，除内容因素外，一定程度上也取决于证据形式是否符合法定条件。证据的形式是在取证过程中形成的，加强对证据形式要件的理解和认识，不仅可以规范取证行为，而且有利于提高质量和认证水平。

　　1.书证

　　书证是指以文字、符号、图画等所表达和记载的内容证明待证事实的书面文件或其他物品，具有稳定性强、易于保存、不受载体限制的特点。审计工作中，书证主要有被审计单位或其他相关单位的会计报表、账册、凭证、合同、图纸、章程等等。从证据的证明效力来看，原始证据的效力优于传来证据。因而，审计中收集书证时，应尽量调取原件或与原件核对无误的复印件、节录本，对复印件应当注明出处并经核对无异后加盖印章。报表、图纸、账册、科技文献应附有说明材料。

　　2.物证

　　物证指以其存在形式、外部特征、内在属性证明待证事实的实体事物和痕迹。物证的采集应调取原物，确有困难的可以调取与原物核对无误的复制件或该物证的照片，种类物可以调取其中的一部分。由于取证手段的限制，审计往往不能直接采集实体事物，常见的方法主要是实物盘点。盘点的结果可以用文字、照片加以固定，同时应注明盘点的人员、地点，并由双方在场人员签章确认。盘点形成的物证可与书证中的报表、账册等相互佐证，形成完整的证据链。

　　3.视听证据和电子证据

　　视听证据是以录音、录像等形式存储的视听资料，与审计相关的会议录像、讲话录音等都是证明力较强的证据。作为审计证据的视听资料，应调取原始载体或复制件，注明制作方法、制作时间、证明对象、制作人等。声音资料应附有该声音内容的文字记录。[page]

　　电子证据是伴随现代电子技术发展而出现的证据形式，指以物理形式存储于计算机系统内部及其存储器当中的指令和资料，包括计算机程序和程序运行过程中所处理的信息资料(后者如文本资料、运算数据、图形表格等)。从《证据法》理论的视角看，电子证据与传统的证据种类相比，其区别在于其载体的特殊性，它脱离了传统的载体而以新的载体形式表现其特征，但它并没有创制新的证明机制。就电子证据的证明力而言，在相当多的情况下，电子证据可以单独证明主要事实，无须其他证据的辅助。由于电子证据可以轻易地被输出、复制和更改，而且其原件与复制件很难区分，因此不能用传统的证据法理论来进行分类，只要能证明电子数据直接来源于首次生成的电子数据本身，并且能够准确反映其内容即可认定为原始证据，包括当事人拟制的证据，即经过审计人员的查询筛选得到的电子证据。只不过针对电子证据易修改的特点，在采集和使用电子证据的过程中应注意保存和认证证据的方式方法。审计人员采集的电子数据，能够转化为纸质文件的应尽量转化，同时应注明该证据的制作程序、存储方法，并取得相关单位的认可。

　　4.口头证据

　　口头证据指了解事件的人向审计机关所作的用来证明待证事实的陈述。相关人员提供的口头材料和审计人员制作的调查记录就属于这类证据。口头证据应注明证人的姓名、职业等基本情况，有证人的签章，注明出具日期;调查记录应当由审计人员、被询问人、陈述人、谈话人签名或盖章。然而，由于口头证据记载的事实无法摆脱当事人主观意志的影响，和刑事证据中的“孤证”一样，口头审计证据有其难以回避的致命弱点，即仅凭口头证据不足以做出审计判断。因此，调查记录必须与其他客观证据结合使用。

　　5.鉴定结论和勘验笔录

　　鉴定人接受委托或聘请，运用自己的专门知识或技能，对某些专门性问题进行分析、判断后所做出的结论意见是证明力较强的审计证据。审计人员可以就实物资产价值的评估、工程造价、文字资料的真伪等专业问题委托专业人员进行分析判断。鉴定结论和勘验笔录应当载明委托人和委托鉴定的事项、向鉴定部门提交的相关材料、鉴定的依据和使用的科学技术手段、鉴定部门和鉴定人鉴定资格的说明，并应有鉴定人的签名和鉴定部门的盖章。通过分析获得的鉴定结论，应当说明分析过程。

　　6.其他证据

　　随着审计的进一步发展，更多类型的证据不断涌现，如域外证据、外文证据、涉密证据等等，而相关的法律法规还是空白，亟待完善。[page]

　　域外证据主要指在我国领域外形成的证据。审计人员调取在中华人民共和国领域外形成的证据，应当说明来源，经所在国公证机关证明，并经中华人民共和国驻该国使(领)馆认证，或者履行中华人民共和国与证据所在国订立的有关条约中规定的证明手续。

　　外文证据主要指外文书证、外文视听资料等由外国语言文字形成的证据。调取外文书证或者外国语视听资料的，应当附有由具有翻译资质的机构翻译的或者其他翻译准确的中文译本，由翻译机构盖章或者翻译人员签名。

　　涉密证据指涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私的证据。对这类证据，在形式上应作出明确标注和说明。

　　取证时限规则

　　《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》对行政机关取证提出了时限上的要求。进入行政诉讼程序后，审计机关及其诉讼代理人不得自行向原告和证人收集证据。审计机关在作出行政行为之后自行收集的证据亦不能作为行政行为合法的依据。因此，审计机关收集证据，一般应在做出行政行为之前的行政程序中进行，注意取证时限的要求，以免在行政诉讼中陷于被动。

　　举证规则

　　举证责任规则

　　行政诉讼中的举证责任源于民事诉讼举证责任，但两种诉讼程序性质、形式和特征存有诸多不同。民事诉讼中的举证责任是以“谁主张，谁举证”为一般原则，以“举证责任倒置”为特例。而《行政诉讼法》第三十二条规定：被告对做出的具体行政行为负有举证责任。即审计机关在行政诉讼中的举证责任是“谁做出审计处理处罚，谁举证”的原则。

　　据此，当审计机关不能证明其做出审计处理处罚所依据的事实时，就由审计机关承担败诉的后果，原告并不因举不出证据反驳审计机关认定的事实而败诉。这是因为：首先，审计机关承担举证责任与其诉前行使行政管理职权的要求相吻合。《行政诉讼法》的基本原则之一是“以事实为根据，以法律为准绳”，这一原则要求具体行政行为的做出必须建立在持有充分证据和法律依据的基础之上，应遵循先取证后裁决的合法程序。既然如此，那么在审计机关作为争议具体行政行为的被告后，理应由其承担举证责任，证明所做的审计处理处罚的正确性。其次，由被告行政机关承担举证责任可以强化行政机关依法行政的意识。《宪法》规定了任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权，作为国家行政机关在行使管理权时同样也要依法办事，否则行政机关将会被推上被告席，承担败诉的结果。再次，行政机关掌握国家权力和强大的资源，由行政机关负举证责任更能节省社会成本。最后，被告承担举证责任有助于维护公民、法人和其他组织的控诉权。虽然在诉讼中，原、被告地位平等，但在诉前作为国家行政机关与管理相对人是不平等的，他们之间是一种领导和被领导、管理与被管理的关系，被管理相对人常处于被动地位。同时，行政机关的举证能力比原告强。在这种情况下，再坚持“谁主张，谁举证”原则，显失公平。[page]

　　既然被告对其做出的具体行政行为负举证责任，那么被告的举证应达到何种程度呢?审计机关在行政诉讼中的举证责任包括两个方面内容，即一方面要求审计机关提供事实根据，另一方面要求审计机关提供法律依据。通常认为，我国行政诉讼的证明标准是“确凿、充分”，即审计机关向法庭提供的其做出审计处理处罚的事实根据和法律依据必须达到“确凿、充分”的程度。

　　举证失权规则

　　举证失权指无正当理由超出法定举证期限，即丧失举证权利的制度。我国行政诉讼法没有举证期限的规定，长期以来实行证据随时提出主义，增加了诉讼成本，降低了诉讼效率，也不利于公正价值的实现。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》只是对被告举证的期限做了原则性规定，不够完整。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》对证据规则做了详细解释，审计机关在参与行政诉讼时应注意以下规定：

　　首先，审计机关应在收到起诉状副本之日起，10日内提供据以做出审计处理处罚的全部证据和规范性文件;因不可抗力或客观上不能控制的其他正当事由不能如期提供的，应在举证期限界满前提出延期举证申请，法院准许的，应在正当事由消除后10日内提供证据;逾期提供的，视为没有证据。

　　其次，对需要鉴定的事项负有举证责任的审计机关，在举证期限内无正当理由，不提出鉴定申请、不预交鉴定费用或者拒不提供相关材料，致使对案件争议的事实无法通过鉴定结论予以认定的，应当对该事实承担举证不能的法律后果。 (作者单位：审计署昆明特派办)