行政诉讼证据规则初探

　　行政诉讼证据规则初探

　　行政诉讼证据是指能够证明行政案件真实情况的一切事实。它是人民法院确定案件的法律真实，并对被告作出的具体行政行为是否合法、原告的诉讼请求是否有理等作出正确裁判的根据。行政诉讼证据是行政诉讼的核心，行政诉讼的每一道程序都离不开证据，人民法院通过举证、取证、质证及认证等审判环节，在查清案件事实的基础上，将相关法律规范适用于该事实，并作出裁判，从而完成全部诉讼活动。我国现正着力于司法制度的改革，力求人民法院的审判活动能最大限度地实现司法公正。就行政诉讼而言，这对行政诉讼证据制度提出了更高要求。因为一个完备的现代司法制度，如果缺乏完善的证据制度，肯定是一个重大缺陷，也是不可想象的。同时，为了实现司法公正，要求法官及诉讼参与人必须遵循统一且明确具体的证据规则，以便于查清案件事实，进而实现全部的司法公正。我国行政诉讼法及最高法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下称《解释》)以合法性、可行性及完整性的指导思想对行政诉讼中原、被告的举证责任作了合理的划分，并规定了一些具体原则。但是，从行政审判制度改革的目标及价值取向看，还是应当尽早建立起系统的行政诉讼证据规则。

　　本文试从行政诉讼的举证、取证、质证及认证等几个方面对如何确立系统的行政诉讼证据规则作一探讨。

　　一、行政诉讼举证规则

　　现代法学中有关举证责任分配的学说林立，德国民诉法学家罗森伯格的法律要件说中的特别要件说，对我国行政诉讼举证责任的分配有可借鉴之处。特别要件说把实体法上有关权利发生、变更或消灭分为特别要件与一般要件。认为主张法律关系的当事人就该法律关系发生、变更、消灭的特别要件的事实存在负举证责任，而关于该法律关系发生、变更、消灭的一般要件不负举证责任。如果对方当事人主张法律关系发生、变更、消灭的一般要件欠缺的，由该方当事人负举证责任等。行政法律关系是行政机关与行政相对人之间权利发生、变更或消灭的法律关系。从这点看，特别要件说对确立行政诉讼证据规则，应该是很有启发。但是，特别要件说也存有缺陷，如比较拘泥于法律条文对权利规定的形式要件，而无法顾及这种形式上的硬性责任分配是否完全能体现法律对公平或权利救济上的价值因素。因此，在立法中，应考虑到一些特殊规则的采用.即举证责任的倒置规范。本文认为，我国行政诉讼举证规则可分为一般规则、特殊规则及经验规则。

　　(一)一般规则

　　根据行政诉讼法及相关司法解释的有关规定，行政诉讼举证的一般规则可确定为“谁主张，谁举证”。其理由如下：[page]

　　1、行政案件立案前，行政相对人应当承担证明其符合一定程序要件的举证责任。否则，就不能进入以后的诉讼程序。根据《解释》第27条的规定，原告承担证明起诉符合法定条件的举证责任(但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外)。具体来讲，行政相对人起诉时应对以下事项负举证责任：(1)证明具体行政行为存在。具体行政行为具有书面形式的，行政相对人应在起诉时向法院提交正本或复制件;具体行政行为是口头形式的，则应在起诉时向法院提交证人证言、视听资料等证据。(2)提供具体行政行为侵犯其合法权益的证据(事实根据)，以支持其主张;(3)被告明确且适格;(4)案件属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖;(5)如果法律、法规规定行政复议前置，则应当提供已申请复议及复议情况的证据。

　　2、行政诉讼法第32条规定了被告必须就其“ 作出”的具体行政行为承担举证责任，但行政诉讼还可以由行政机关的“不作为”引起，所以《解释》第27条规定;原告在起诉被告不作为的案件中，承担证明其提出申请的事实的举证责任。人民法院审理不作为行政案件是审查行政相对人的适法行为，若是行为合法，行政机关不作为，则人民法院可判决行政机关限期作为;若行为无效，不发生行政法律效力，人民法院则可判决驳回原告的诉讼请求。因此，由于不作为行政案件的特殊性，应当实行行政相对人负举证责任的规则，即行政相对人必须提供能够证明自己主张成立的全部证据。如果证据不充分，则可能承担败诉的法律后果。行政相对人为了胜诉，应当积极主动提供证据，并运用证据证明自己的行为合法有效。

　　3、行政赔偿诉讼中，原告应就其主张提供充足证据。行政赔偿诉讼不同于一般的行政诉讼，双方当事人之间已不是具体行政行为的合法性之争，而主要是行政赔偿问题。解决该问题，既要适用国家赔偿法、行政诉讼法的有关规定，又要适用民法的有关规定，因此，在确定损害的存在与否以及损害的范围和程度时，应当是“谁主张，谁举证”。原告请求行政机关赔偿损失的，应举出证据证明以下事项：(1)损害事实的存在(2)受损害的程度，即具体损失的数额及计算;(3)受损害的事实与被告的具体行政行为有因果关系;(4)是在法定期限提起赔偿诉讼;(5)单独提起赔偿诉讼的，已经过行政机关先处理。行政赔偿诉讼中，被告一般不负举证责任，只是在针对原告提出的主张和事实根据进行答辩提出反驳时，才应举出相应证据加以证明。根据《解释》第27条的规定，原告在一并提起的赔偿诉讼中，承担证明因受诉行为侵害而造成损失的事实。[page]

　　4、行政诉讼中，在被告为其具体行政行为是否合法举证达到一定程度之后，原告还是要负担一定的举证责任。原告对被告在答辩状中举出并在答辩期内提交的证据，应当进行反驳并提供相应证据证明，以便在庭审中引起法庭对具体行政行为合法性的怀疑，否则，有可能导致败诉的法律后果。此外，行政诉讼法第34条规定：“人民法院有权要求当事人提供或补充证据。”当人民法院向原告提出这一要求时，原告应进一步提供或补充证据，如果不提供或补充证据，也有可能导致败诉。

　　综上所述，举证责任的实质是一种败诉风险的负担，即如果举证责任承担者不能提供证据证明自己的主张，则可能承担败诉的风险。在确定举证责任时，公平价值观应是必须考虑的因素。因为，任何诉讼活动追求的都是公平，无论就其终极的目标，还是诉讼过程中，都应当体现公平。民事诉讼中的举证规则“谁主张，谁举证”就是公平价值观的具体体现。这样一种证据规则，对行政诉讼而言，同样适用。在行政诉讼中，完全由被告行政机关来承担举证责任是有失公平的。从行政诉讼的逻辑序看，也不能排除行政相对人即原告的举证责任。行政相对人在向人民法院提出请求保护其权益的主张时，就必然要承担相应的举证责任。可见，行政诉讼举证的一般规则应当确定为“谁主张，谁举证”。

　　(二)举证特殊规则

　　行政诉讼法第32条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”同时《解释》第26条也规定：在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任，被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据;被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。可见，在行政诉讼中，举证特殊规则是指举证责任的倒置，即被告承担明确具体且限时的举证责任;行政诉讼法规定这一举证规则主要是基于以下理由：其一，由于在行政法律关系中，行政机关和行政相对人处于不平等的地位，它们之间是一种管理与被管理的关系。行政法律关系的产生基于行政机关单方面的行为。行政机关作出某一具体行政行为，一要有事实根据，二要有法律、法规规范性文件作依据。因此，在审查具体行政行为是否合法时，理所当然应由行政机关承担举证责任，提供作出该具体行政行为的证据及依据的规范性文件。行政机关作出具体行政行为时，应当遵循“先取证，后裁决”的法定程序规则，否则就是程序违法或滥用职权。进入行政诉讼程序之后，如果行政机关在法定期限内举不出证据，便说明其已经违反了法定行政程序规则，已经违法，理应由其承担败诉责任;其二，从功利的角度，让被告承担举证责任，有利于促使行政机关依法行政，减少或避免违法具体行政行为的发生，使行政机关作出具体行政行为时必须做到证据确凿充分，否则必将导致被诉且败诉的法律后果。[page]

　　在行政诉讼中，对被告所负的举证责任，应当明确以下两点：一是所举证据是在行政诉讼程序中取得的证据。这是行政机关“先取证，后裁决”程序规则的要求。由于行政机关在行政诉讼中提供的证据也是其作出具体行政行为的依据，因此，行政诉讼法第 33务规定：“在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据。”当然，人民法院要求当事人提供或补充证据的除外。如《解释》第28条规定：有下列情形之一的，被告经人民法院准许可以补充相关的证据：(一)被告在作出具体行政行为时已经收集证据，但因不可抗力等正当事由不能提供的;(二)原告或者第三人在诉讼过程中，提出了其在被告实施行政行为过程中没有提出的反驳理由或者证据的。”二是被告举证的范围应限于有关具体行政行为是否合法的问题。包括作出具体行政行为有关的书证、物证、证人证言、当事人的陈述等;属专门性问题，应提供鉴定结论;属现场处理的，应当提供现场笔录;属不作为行为的，应当提供不作为合法的证据等。

　　(三)经验规则

　　在确定行政诉讼举证规则时，不应忽略经验规则的适用。所谓经验规则是指法官根据社会公众所普遍认知和接受的经验知识及其自身的阅历等在法定举证责任分配规则之外确定当事人举证责任的一种规则。这在案件事实不明，且法律对当事人举证责任无明文规定，或虽有规定但不明确时，法官可借助经验规则将举证责任在当事人之间合理分配。比如“盖然性说”将人类生活经验及事实发生的概率高低适用于待证事实不明、法律对举证责任又无规定之时。认为凡事实发生盖然性高的;主张该事实发生的当事人不负举证责任，对方当事人由就该事实不发生负举证责任。因为在事实不明而当事人又无法举证时，法院认定盖然性高的事实发生，这较认定盖然性低的事实不发生，更能接近事实。

　　二、取证规则

　　根据行政诉讼法的规定，人民法院为了审查具体行政行为的合法性，有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。这既是人民法院的权限，也是人民法院的责任。但是在行政诉讼中，人民法院并不需要象在民事诉讼中一样，去全面、客观地收集和调查证据，人民法院既有权调查证据，也要注意充分调动诉讼参与人提供证据的积极性。《解释》第29条明确规定：‘有下列情形之一的;人民法院有权调取证据：(一)原告或者第三人及其诉讼代理人提供了证据线索，但无法自行收集而申请人民法院调取的;(二)当事人应当提供而无法提供原件或者原物的，这是行政诉讼中人民法院的取证规则。[page]

　　行政诉讼中的取证是一项重要的诉讼活动，对人民法院正确，及时处理案件很有意义。取证除符合上述规定中的情形外，还应当注意以下几点：

　　1、取证必须依照法定程序进行。如行政诉讼法规定，在诉讼过程中，人民法院对专门性问题需要鉴定的，应当交由法定鉴定部门鉴定，没有法定鉴定部门的，由人民法院指定的鉴定部门鉴定。

　　2、取证应迅速、及时，以取得充分而确定的证据。这样有利于准确及时地查明案件事实。

　　3、在必要时，人民法院可根据行政诉讼法第36条的规定，依职权主动采取证据保全。在诉讼进行中，如果人民法院发现存在证据可能灭失或以后难以取得的情况，应主动采取措施，对有关证据进行保全。

　　4、在审查行政处罚是否显失公正这一涉及具体行政行为的适当和合理性问题时，由于被告可以不就具体行政行为是否合理举证，人民法院在原告举证不力，又不宜简单驳回原告诉讼请求的时候，人民法院也可主动取证。

　　三、质证规则

　　《解释》第31条第(1)项规定：“未经法庭质证的证据不能作为人民法院裁判的根据。”因此，质证应是行政诉讼的必经程序，是人民法院审查、核实当事人所举证据的主要方法。质证主要是指在庭审中，当事人相互就对方提供的证据的客观性、相关性和合法性进行充分质对、辩驳;以便法庭对所有证据进行审核和认定。但是，有关行政诉讼质证规则的现有法律规定比较笼统，本文认为，行政诉讼中的质证应当遵循以下规则：

　　(一)开庭质证，应当充分展示当事人所举征据。如对物证，必须交当事人当庭辨认;出示书证，应当尽可能出示原件，不能提供原件而提供复制件的，应当说明复制件的真实合法性;若证人出庭作证，应允许另一方当事人充分询问。若证人不出庭作证，宣读证人证言应准确完整;视听资料要完整，且应当庭播放;鉴定结论、勘验笔录、现场笔录等的副本或复印件应交送各方当事人;对法院调查取得的证据，也应由法庭宣读，由当事人进行质证。这样，使当事人能够充分地对证据提出质询，对证据效力提出看法，以便法庭对证据去伪存真。

　　(二)质证应进行充分的质对、辩驳。应当允许当事人互相发问、向证人或鉴定人发问。原告应对被告提供的证明被诉具体行政行为合法的事实根据、法律依据等进行一一质对。被告应针对为支持其诉讼请求而提出的证据进行辩驳。同时，原、被告或第三人也有权对法院调查取得的证据以及经法院委托作出的鉴定结论等证据提出质证意见，还可申请重新鉴定。并且经人民法院准许重新鉴定的结论，应再次开庭质证，当事人可就证据的证明力进行充分辩论。[page]

　　(三)质征应在法官的指导下进行。行政诉讼中，法官加强对质证活动的指导非常必要。在庭审过程中，法官要指导当事人特别是原告紧紧围绕证据与被诉具体行政行为的合法性及其诉讼请求的关系进行质证，并应当指出当事人之间争议的焦点：采取一事一证一质或其他方式循序进行，以提高质证的效率、保证质证的效果。

　　四、认证规则

　　行政诉讼法第31条规定：“证据经法庭审查属实，才能作为定案的证据。”这表明行政诉讼证据必须经过举证、质证等程序，并经法庭审查认定即认证，才能据以认定案件事实。所谓行政诉讼的认证，是指人民法院在庭审中对当事人所举证据在充分质证的基础上，就所有证据的客观性、关联性及合法性进行综合审查判断，并当庭或庭后决定是否作为定案证据的司法活动。这是人民法院行使行政案件审判权的直接体现，是法官在举证、取证并质证的基础上进行的一种理性思维活动。该思维活动既是对各个证据的审查判断，也是运用概念、判断和推理对整个案件中所有证据进行综合性的审查判断。随着行政审判方式改革的深入，为了落实公开审判制度，人民法院应将审判工作的重点转移到法庭上来，而庭审活动的核心就是当事人在法庭上的举证、质证以及法官的认证，其中重点中的重点是法庭上的认证，这也是改革中的难点。那么行政诉讼中的认证应当遵循什么规则呢? 本文认为，现有行政诉讼法律中对行政诉讼的认证规则无明确、系统的规定，但从行政诉讼法及其相关司法解释、审判实践中的一些做法以及最高法院关于民事经济审判方式改革的有关规定来看，对行政诉讼认证规则可作以下思考和研究：

　　(一)关于行政诉讼征据的采用标准和采信标准

　　人民法院在行政审判方式改革中，探索出了一些很好的经验，如“一证、一举、一质、一认”等。但在实际操作中，法官在认证过程中，往往会感到一定的困难，因为行政诉讼证据比较复杂，法庭对一个或一组证据分别举证、质证并认证后，会出现所认证据之间存在矛盾的情况，如果对己认证据又予以否定，则影响庭审的严肃性及法官的权威性。这涉及到法官在法庭上对行政诉讼证据的认证标准，是采用标准，还是采信标准?有学者认为应当是采用标准。本文同意这一观点。所谓证据的采用标准，指证据的可采性、适格性，就是说如果当事人提交的证据符合法律对证据的基本要求。就可以被采用为证明活动的证据。决定一个证据能否被采用所依据的是证据法的一般原理和规则，如客观规则、关联性规则、合法性规则等。而采信标准则是指证据能够作为确定案件真实的证据，是决定已采用的证据的证明价值的标准。采用标准并不等于采信标准，换言之，采用的证据不一定都是可采信的证据，适格的证据不—定都可作为定案根据的证据。[page]

　　(二)采用证据规则

　　1、客观性规则。行政纠纷的产生一定是基于一定时空条件下的客观事实，它必然会留下痕迹，引起一些变化。如行政处罚决定的作出，处罚决定书即是书证等。那么存于外界并能据以查明案件真实情况的证据，其本质属性应是客观性，这也是行政诉讼中法官决定是否采用证据的一条规则。

　　2、关联性规则。证据的关联性又称相关性，是指证据反映的事实必须与案件事实之间存在客观联系。客观事实多种多样，但不是所有的事实都是特定行政案件的证据，只有与案件事实有内在联系的证据才能被采用。法官应从客观的角度，认识、把握诉讼证据的关联性，明确证据的方向，以便查清案件事实。

　　3、合法性规则。指法官采用某一证据，该证据应当符合法律规定的条件。即该证据应符合法定的形式，并且该证据的取得应符合法定的程序，以非法手段获取的证据不能被采用。

　　4、传来证据采用规则。以案件是否直接来源于案件事实为标准，将证据分为原始证据和传来证据。原始证据一般直接来源于案件事实，传来证据则是从原始证据中派生出来的。传来证据在转述、复制的过程中，可能被有意或无意地增删。因此，在行政诉讼中，对传来证据进行认证时，必须查明传来证据的来源，审查其在辗转的过程中有无问题，与案件事实有无联系，如无法确定其来源，则不能采用。传来证据虽相对原始证据不太可靠，但其对案件事实仍具有一定证明作用。比如在无法取得原始证据时，在一定条件下传来证据可代替原始证据确定案件事实。

　　5、间接证据采用规则。根据证据与案件主要事实的关系，证据可分为直接证据和间接证据。凡是能够直接单独证明案件主要事实的证据就是直接证据。凡是不能单独直接证明案件主要事实，而必须与其他证据联系在一起才能证明案件主要事实的证据就是间接证据。行政诉讼中，采用间接证据应注意：(1)间接证据必须真实;(2)间接证据必须与案件事实之间存在客观的联系;(3)间接证据之间不应有矛盾，必须形成一个完整的证据锁链，排除其他可能性，得出的结论是唯一的。符合上述条件的间接证据是可采用的。

　　(三)采信证据规则

　　1、证明标准规则。证明标准即证明要求;明确证明标准，有助于法官按法定要求完成证明的任务，有助于正确、及时地审理行政案件。一般说来，行政诉讼证明标准应同于民事诉讼、刑事诉讼，即要求证据确实、充分。但是，根据行政诉讼法第32条规定，对于被诉的具体行政行为，应当由被告承担举证责任。如果被告不能以足够的证据证明其具体行政行为的合法性，法院也不能收集到必要的证据证明案件的真实情况，这样按照“确实、充分”的证据标准，证明任务就无法完成，案件也无法审结。但是依行政诉讼法有关举证责任分配的规定，法院可判决被告败诉。可见，行政诉讼的证明标准不是必须达到绝对的客观真实，而只是一种法律真实。当证明的主体对案件事实的认定只要符合实体法和程序法的有关规定，从法律的角度达到了真实的程度，就应当认为达到了证明的标准。[page]

　　2、证据排除规则。(1)根据《解释》第30条的规定：对被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后自行收集的证据，以及被告严重违反法定程序收集的其他证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的证据。(2)根据《解释》第31条的规定，复议机关在复议过程中收集和补充的证据，不能作为人民法院维持原具体行政行为的根据;被告在一审过程中没有提交的证据，不能作为二审法院撤销或者变更一审裁判的根据。

　　3、具体采信规则。(1)一方当事人提出的证据，对方当事人认可或不予反驳的，法庭可予采信;(2)双方当事人对同一事实分别举出相反的证据，但均无足够理由否定对方的证据，法庭应分别审查当事人的证据，并结合其他证据决定是采信;(3)法庭就针对某一案件事实的所有证据，应综合起来进行审查判断，所采信的证据的证明方向应是一致，共同指向同一事实，反之就不能采信;(4)对经过举证、质证并当庭采用的证据，如果能够当庭采信的，可以当庭采信;当庭不能采信的，可以在休庭合议后再决定是否采信。

　　主要参考资料：

　　1.《冲突与选择一行政诉讼的理论与实践》张树义著，时事出版社1992年版。

　　2.《行政诉讼概论》，金俊银、蒋惠岭、张树义、董占东、刘莘著，人民出版社1990年版。

　　3.《行政法学》罗豪才主编，北京大学出版社1996年版。

　　4.《论行政诉讼中的事实问题及其审查》，朱新力文，《中国法学》1999年第4期。

　　5.《行政侵权赔偿案件中的证明及证据运用》，陈琴文，《法商研究》1999年第4期。

　　6.《举证责任分配体系之构建》，毕玉谦文，《法学研究》1999年第3期。

　　7.《中国诉讼法学》，于绍元主编，中国法制出版社，1994年版。