从“协会骚扰”看我国结社权的内涵重构
[摘 要]结社自由是宪法基本权利之一。宪法中的结 社权既具有政治权利的属性,又具有社会经济权利属性.
由此结社可以分为公共性结社和私人结社,对于公共性结 社,团体的设立自由和个体参与社团的自由都要受到限制.
我国目前出现的“协会骚扰”,正是由于现行规范对结社自 由的行政管制过多,并且对“公共结社”与“私人结社”不加 以区别,使得公民结社自由难以完全实现.
[关键词]结社自由;公共结社;私人结社;不结社的自由
结社权是我国宪法所明确规定的一项基本权 利,同为表达自由之一部分,相比于“言论自由”,结 社自由似乎在基本权利价值体系中显得并不起眼.
但是丰富的现实却为“结社权”之研究提供了发展 的空间,审视结社权的现状可能有助于我们对“结 社自由”进行再定位,并重新构建宪法权利的内涵.
借助下面的一例,我们可以重新反思“结社自由”及 其界限在当前现实中如何得以实现。据有关媒体 报道,安徽四方集团公司每年都要投入大量的人力 物力面对各种各样的“协会”、“理事会”,其中有中 氮协会小氮肥分会、中国纯碱工业协会、安徽省企 业家联合会、安徽省化肥工业协会、安徽省质检协 会……这些“协会”、“理事会”以各种名目要求企业 加入协会并索取不菲的会费,为此企业不堪重 负。①相类似的是北京有一家名为“保护名优企业 保护名优产品”的协会,对企业声称入会即可颁发 保护名优企业产品证书,以此向企业索要入会 费。②而2007年开始,中国消费者协会开始享受国 家财政资助。那么怎么理解这些协会的性质,这些 协会的出现与宪法结社自由的关系到底是什么样 的,宪法“结社自由”到底应该怎样理解呢?本文拟 从宪法结社权的内涵入手,重新认识我国结社权的 结构.
一、“结社自由”在宪法权利文本中的定位 我国《宪法》第三十五条规定:“中华人民共和 国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自 由。”传统上,“结社自由”属于“公民参与政治生活 方面的权利和自由”,是政治自由权利的一部 分。[1]P316这是由结社权在宪法文本中的结构所得 出的。宪法第35条与第34条共同构成宪法所保 障的政治权利,第35条则为“表达自由”之总和.
在传统宪法理论中,结社自由在宪法制定之时的地 位相当于实现“表达自由”的手段之一,往往与集 会、游行等其他形式的基本权利相联系。比如美国 宪法权利法案中并没有明文规定“结社自由”,第一 修正案只授予联邦公民集会和向国会请愿的权利, “结社自由”的产生来自于最高法院在一系列争取 黑人权利的诉讼中所作出的判例,其中最为著名的 就是“黑人协会名单案”(NAACP V·Alabama,357 U·S·449)。[2]P581该协会本身就是一个典型的政 治性社团。托克维尔在《论美国的民主》中对结社 权这样评价道:“结社权是基本人权,破坏结社权就 会损害社会本身:结社自由是反对专制政治的重要 保障;结社可能会带来暂时的政治不稳定,但从长 远看有利于社会稳定的。”[3]因此在传统的宪政价 值观中,结社权是作为一项保证公民其他权利得以 实现的基本政治权利而存在的,这是“结社自由”的 传统定位.[page]
但是随着社会的发展,结社自由的定位就不仅 仅局限于政治属性,大量的经济性社团也纳入了 “结社自由”的保障范围。在我国签署的《公民权利 和政治权利国际公约》和《经济、社会和文化国际公 约》中前者所涵盖的是一些基本的政治性权利,而 后者则包含了公民在社会中所应具备的基本经济、 文化和社会权利。但是两公约中都明确了公民的 结社权,《公民权利和政治权利国际公约》第22条 规定了公民享有政治结社权,《经济、社会和文化权 利国家公约》中第8条则明确了公民享有结成工会 的权利。[4]P150-151显然在国际人权公约中,结社权 既包含了政治权利属性,同时也包含了社会经济权 利属性。结社权的双重属性来源于现代社会对结 社的不同要求,一方面民间社会组织可以“促进社 会资本的自由自主性价值取向和公共精神”,以此 来推动民主政治的发展。[5]P268-269另一方面,公民 的经济性结社通过提高群体规模从而在某种程度 上降低了“交易成本”,使得市场发展的效率得以提 高。从宪法的发展来看,早期的结社自由与其他宪 法权利一样,仅仅是为了限制国家权力滥用,故结 社权本身作为一种消极权利,其义务主体只能是国 家公权力,而之后随着社会经济结构的变化结社自 由逐渐改变了这种消极权利属性,《魏玛宪法》第 159条规定,以劳工运动为目的结社自由基本权 利,不得以私法之关系予以限制,[6]P288由此结社权 的义务对象也由国家扩展到了私人的第三方。① 二、结社自由的结构与“行业协会”的活动原则 (一)结社自由中“公共性结社”与“私人结社” 之分类 由于结社自由的双重权利属性,因此在分析结 社自由权利体系时也应当予以区分,对于不同类型 的结社,宪法对之保障的标准和审查的依据也是不 尽相同的。宪法第三十五条并未明确结社之性质 与分类,在我国社团一般分为盈利性社团与非盈利 性社团,宪法主要保障的是非盈利社团的结社权.
而在非盈利性社团之中又可以分为“公共性结社” 与“私人结社”两种。“私人结社”属于传统的结社 自由之范畴,是基于人的精神活动所产生的一种表 现形态,包含了人们通过交流意见形成群体的意志 并将之公诸外部的权利,是表达自由的一种类 型。[7]P141-142这种结社的目的往往是为了实现特 定群体的特定利益而进行的结社,比如宗教团体.
另一类结社则属于“公共性结社”,其目的在于通过 社团成立来进行自律管理,或承担部分社会管理的 责任,并促进公共利益的实现,这类社团是与结社 的经济社会属性分不开的,比如台湾地区“工业团 体法”第一条规定:工业团体,以协调同业关系,增 进共同利益并谋划工业之改良推广,促进经济发展 为宗旨。在德国法中则称之为“公法团体”,组成之 成员可以包括自然人和法人,公法团体依照成立的 地方不同而组成不同的“地域社团”,诸如市、县等, 此种社团大多是国家和地方行政机关;以公民具有 某种身份来区分时,所成立的公法社团为“身份社 团”,如律师、会计师等公会。② 在前述实例中,向安徽四方集团公司索要入会 费的协会、理事会有一部分即属于“公共社团”,这 些协会存在目的是为了承担某些公共职能。比如 “中国纯碱工业协会”,《中国纯碱工业协会章程》第 2条第一项:“协会是由纯碱生产经营、科研设计、 设备制造等企、事业单位及有关人员自愿组成的全 国性行业组织,具有社会团体法人资格。”其职能是 “(一)开展行业调查研究,为政府加强宏观经济管 理和制定行业经济技术政策提供依据和建议.[page]
(二)受政府主管部门委托,拟定全行业的发展规 划、行业标准,参加有关项目的论证与鉴定。…… (六)总结、推广企业生产经营经验,协调行业产品 价格,收集汇总会员单位对原材料、运输、能源价格 及行业产品税率的意见,及时向政府部门反映.
……”①据估算,四方集团为了应付参加这些协会 每年投入达到几十万元,这些协会凭借什么能够对 企业产生如此大的影响呢?这必须从宪法权利结 构入手,才能加以深刻的认识.
(二)结社自由的权利结构及其限制 结社自由应当分为两个方面,个体的自由和团 体的自由。对于个人(包括自然人和法人)而言,结 社自由包括个人发起社团的自由、个人参与社团的 自由;对于团体而言,结社自由则意味着团体有设 立的自由、团体活动的自由。而在个人参与社团自 由中包含了很重要的一项,即个人有不参与社团的 自由。1948年的《世界人权宣言》中第22条规定: 人人有和平集会结社的权利,任何人不得被迫使隶 属于某一团体。结社自由也如其他基本权利一样 要受到一定的限制。由于结社自由的聚合性和群 体性,因此必须在宪政秩序下得以实现,并且只能 通过和平的方式,不得对国家安全和社会和谐造成 不利影响。这些限制其实都是基本权利的一般限 制,属于基本权利都要遵循的界限,超出这些界限 基本权利就丧失了其本身的价值.
而对于不同类型的结社,对其限制又有所不 同。对于私人结社一般仅仅受到宪政秩序的制约, 公共权力不再加以其他的限制。而对于公共性社 团在受限制上则区别于私人结社,个体的参与自由 和团体的设立自由都要受到公权力的限制。因为 公共团体在其存在的目的和组织活动的内容上,承 担了一定的公共职能,如果像私人团体那样允许随 意的加入和退出团体,那么公共团体实现其职能或 许要受到影响。比如在德国,商会本身属于公法社 团,所有在该地区存在的商业团体都必须强制性的 加入工商会或者手工业商会,其目的在于确保商会 能代表其辖区内所有企业和人员的利益,使商会具 有绝对的、最大的利益代表性,并由此也保证商会 拥有足够的会费来源,能有效地开展其活动,包括 履行政府委托的任务。[8]P13在日本,像律师协会、 税理师协会等,要求有专业性和公共性之必要,且 因基于该团体的目的和活动被限定在提高会员的 职业伦理、改善他们的执业业务上的理由,可被允 许采取强制设立和强制加入制。[9]P191与此相类似 的是我国《律师法》第39条规定:“律师必须加入所 在地的地方律师协会。加入地方律师协会的律师, 同时是中华全国律师协会的会员。”对公共团体与 u m 私人团体的宪法保障区别也直接体现在相关的宪 法判例中,比如在德国1974年的“州里雇员协会 案”中,不来梅州的法律要求所有雇员加入“工人协 会”(非一般形式的工会),作为劳工关系的公共机 构,其任务是对公共机关的雇主和雇员提供建议, 调整职业机构的不同目标取向。宪法法院认为该 机构并不够成对结社自由的侵犯,因为“工人协会” 具有公共机构的性质。[10]P10《欧洲人权公约》第11 条为保障和平集会自由和他人结社自由的条款,在 适用该条款时欧洲人权法院认为该条款仅仅适用 于私法上的结社,而并不保障公法性的公共结 社。[11]P399-400在西格斯·阿·西格金诉冰岛案(Sig- urdur a·sigurjonsson v·Iceland)一案中,冰岛出租 车司机西格斯于1984年9月26日向弗瑞米(Fra- mi)协会申请驾驶执照,自获取驾驶执照时开始缴 纳会员费。后来,申请人不再交纳会费,而且申请 人认为会员资格并非获取执照的首要条件。但出 租车监察委员会认可了弗瑞米协会的请求,收缴了 申请人的执照。西格斯先后向交通部长、雷克雅未 克民事法庭分别提出申请或诉讼而未果后,向最高 法院提出了上诉,然而上诉却被驳回。1989年,冰 岛国会通过了交通事业法第77号,规定了具有会 员资格是颁发执照的前提条件。申请人遂于1989 年12月22日向欧洲人权委员会提出请求,认为冰 岛国家侵犯了他的结社权(公约条十一条),欧洲人 权法院认为该协会是一个依据私法所建立的协会, 因此协会成员享有不结社的权利。[12]P25-26而在比 利时医师公会案中,欧洲人权法院认为该公会“不 是由个人组成的团体,而是根据成文法的规定成立 的团体,并且是国家组织机构不可缺少的一个组成 部分……公共利益是其所追求的目标,即保护健 康,依据相关的立法对医疗卫生界形成一种公共控 制。……”因此也不受《欧洲人权公约》的保 障。[13]P275由此可见,对于公共性结社,个体参加社 团的自由是受到限制的,也就是说在公法性质的结 社中个体不一定享有不结社的权利.[page]
应该注意的是,在公共性结社中个体的不结社 权受到限制的同时,团体的设立自由也受到限制.
在公共性结社中该公法团体的设立往往依据法律 的规定,受到法律的控制。比如台湾地区的“工业 团体法”、“商业团体法”中都规定,在同一区域内只 能成立一个同业工会或者商会。②这种对团体设 立自由的限制其实在某种程度上保障了个体参与 社团的自由。另外,公共性团体虽然其设立自由受 到限制,但是其活动自由还是受到保障的。比如德 国商会虽然是公法社团,但是作为经济界的组织, 其具有高度的自治权,这种自治权体现在其活动的 主要依据在于它们的章程,它们拥有人事权,例如 依据全体大会通过的选举条例选举有关机构的组 成。[14]P39如果公共性社团的活动也要受到行政权 力干预的话,那么公共社团本身的社会角色就等同 于政府机构,其自身在社会中借助市场秩序所产生 的调节能力也就丧失殆尽了。因此具有公共职能 性的公法社团在进行组织活动时与私人社团一样, 享有依据章程进行活动的自由,公权力不应当加以 不当干涉.
三、“协会骚扰”与我国宪法结社自由实现之缺 陷及其改进 (一)“协会骚扰”的制度性原因 1·结社自由受行政制约 规范我国结社自由的规范性文件除《宪法》之 外,主要是《社会团体登记管理条例》(以下简称《条 例》),以及其他特别法。根据《条例》第6条、第7 条的规定,我国实行的是主管单位和登记机关双重 负责的管理体制,但是名为“管理”,其实在某种程 度上能够获得登记的社会团体获得的是一种行政 上的“授权”。因此有的学者认为中国目前的社会 团体是行政管理型的。[15]P15安徽省四方集团公司 在日常运作中之所以要面对如此之多的协会、理事 会,而又不得不面对的原因,就是因为这些“协会” 的背后有着行政背景。在这样的情况下,我国社团 基本上无法区分到底是公法性社团还是私法性社 团。而《条例》第6条:“国务院有关部门和县级以 上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以 上地方各级人民政府授权的组织,是有关行业、学 科或者业务范围内社会团体的业务主管单位。”作 为登记机关的民政部门其本身的职能是对社会团 体予以审查登记,只要符合《条例》中成立“法人”的 要求即可批准登记,这是设立社团的形式审查,但 是由于双重管理体制的存在,“申请成立社会团体, 应当经其业务主管单位审查同意”(《条例》第9 条),主管机关承担了所有社团设立的实质审查,在 这种立法规制下,能够成立的社团大多是贯彻行政 意志、缺乏行动独立的社团,行政部门也有意将原 先的一部分行政职能转移给这些“社会团体”来行 使,故大部分得以登记的社团都可以归为“公共性 社团”。但是正如前面提到的,公法性社团的设立 依法受到限制,基本采取“一区一会”的原则,下级 区域的社团自然成为上级社团的成员。而在《条 例》第13条中虽然有“在同一行政区域内已有业务 范围相同或者相似的社会团体,没有必要成立的” 的规定,但是由于登记部门主要行使的是形式审 查,凡是经过主管机关审查同意,基本能得到登记, 原因是社团以行政部门为主管机关的,该主管机关 的行政级别一般高于作为批准机关的民政部门,或 者与之同级。因此就会出现这样的现象,“以企业 思想政治工作研究会为例,中国化工协会有下属的 思想政治工作研究分会,省化工协会也有思想政治 工作研究分会,市化工协会也有思想政治工作研究 分会,华东地区还有片会。因此,四方集团曾加入 了四五个国家级、省级、市级的‘政研会’。”①而这 些协会基本都要收取相应的“入会费”.[page]
由于我国宪法理论中并没有区分“私人社团” 和“公共性社团”的差别,而在实践中“公共性社团” 的确又存在着合理基础,但是在缺乏合理区分的情 况下,仅依靠《社会团体登记管理条例》对结社进行 规制是不够的。一方面,行政权力对私人结社的过 分干预,导致大量法外社团的存在,同时一些私人 性社团借助行政力量牟取不正当的利益;另一方 面,公共社团在活动过程中受到行政权力制约,缺 少活动自由,使得公共性社团本身中介性的自律管 理、调节市场秩序的职能不能充分发挥,又由于成 员的加入和退出缺乏法律的明确规定,使公共社团 不能有效开展工作,或是公民不结社的自由受到侵 害。在国外“公共社团”对于参与个体而言不结社 权利受到制约,但是由于公共社团本身设立的受制 约性,参与个体的结社自由还是得到法律保障的, 而在我国由于法律规范缺乏规定,使得参与“公共 社团”的个体其不结社权得不到相应的救济,只能 向各种协会交纳高昂的“入会费”.
2·社团经费与权利救济的缺乏 虽然社团的设立都有行政背景,但是大部分社 团的运作经费都是从社员的会费中获得,随着社团 越来越多,社团的经费就缺乏来源,只能依靠扩展 会员来增加会费收入,这是“协会骚扰”的直接原 因。而对于承担相应行政职能的公共性组织,只有 少量的社团能够得到行政机关的资助和补贴,因此 为了社团的生存,“协会骚扰”也难以避免。2007 国务院办公厅发布《关于加快推进行业协会商会改 革和发展的若干意见》(国办发[2007]36号),其中 就颇为强调协会和商会在政府与市场之间的调解 作用,但是并没有因此强调政府在社团经费上的保 障。而最近却出现了国家对公共社团经费保障的 一个先例,那就是国家对“中国消费者协会”进行财 政资助。[16]显然这是一种有益的尝试.
而在其他国家,由于公共社团成员在加入上受 到法律的规制,一般不能随便退出,这样可以保证 社会经费的稳定来源,另一方面由于公共社团管理 职能的存在,行政机关还会基于一定的经济支持, 这也保证了公共社团在调整市场秩序中的公正性 和中立性.
(二)“公共团体”和“私人团体”的分立立法是 实现结社权内涵的体现 从法律上对结社权予以具体化,是保障公民结 社权得以实现的基本路径。首先就应当适当分离 “公共性结社”和“私人结社”,将两者的区别在法律 上予以固定,比如在台湾地区的“人民团体法”中明 确将人民团体分为职业团体、社会团体、政治团体 三类,①其中职业团体相当于“公共团体”,由“工 业团体法”、“商业团体法”予以特别规范。通过“公 共团体”与“私人团体”的分离,公权力运行的范围 也能够得以明确,对于公共性团体,其设立应当受 到公权力主体的约束,并承担公权力的一部分职 能,与此相应的公权力机关应当在经费上对公共性 社团予以保障,此可以德国为例;而对于私人性结 社,公共权力不应当在设立和活动上进行过多的干 涉,同样在社团运作经费上,公权力也没有保障的 义务.[page]
在“公共社团”和“私人社团”进行区分之后,公 民的不结社权实现也就有了一定的制度基础,对公 共性社团而言,不结社权利受到怎样的制约取决于 公权力运行的目的,以及行政意愿,当公民认为其 不结社权受到侵犯时可以行政机关或相应的公权 力机构为义务对象寻求救济;对于私人社团,公民 的不结社权利具有绝对性,当受到侵害时应当以该 社团为义务对象寻求司法救济,此时宪法权利在法 律层面上就产生了相应的第三人效力.
而上述这些构建都离不开对现有规范———以 《社会团体登记管理条例》为代表———的改造,放松 对结社权利的行政管制,是实现结社权宪法保障的 唯一有效途径,之所以有“协会骚扰”现象的出现, 并不在于行政管理机构的失察,而在于过多的行政 管制给行政主体本身附加了许多不必要的责任,也 给公民结社权的实现设置了不必要的障碍.
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