论中国电力法基本制度的创新——兼论中国电力市场的培育
电力法是规范电力生产、配置、使用和电业管理的法律部门。其调整对象和范围主要包括三方面：（1）电业经营许可关系， 即电力企业经政府许可而取得电业经营权的关系。（2）电力生产与供应关系。 即不同电力企业之间的产、输、配电关系和电力经销企业与消费者之间的电力供应与使用关系。（3）电力及电力设施保护与管理关系， 即政府保护和管理电力企业、电力和电力设施的关系。
1995年12月28日，第八届全国人大常委会第十七次会议通过并颁布了《中华人民共和国电力法》，随后又相继出台了一系列的配套法规和条例。本文试图从电力法基本制度实施过程中所遇到的问题着手，探讨培育中国电力市场亟需进行制度创新的要点及方案，以期为中国电力法制建设和电力工业体制改革献计献策。
一、电力法基本制度中若干难点分析
中国电力法基本制度设计，基于当时的国情。其一，电力严重短缺。“……进入70年代，电力与国民经济发展的比例失调越来越明显，因缺电造成的拉闸限电日益频繁……”（注：参见黎鹰：《电力法出台始末》，载《中国电力报》1996年3月10日，第2版。）在此条件下，立法的首要目的是解决缺电问题。这一点从“电力法”的称谓中即可揣摸得到。（注：在立法过程中，对电力法名称曾出现争议，或称“电业法”或称“电力工业管理法”等，最后定为“电力法”，这表明立法的出发点在于电力这一法律关系之客体，而忽视了电业这一法律关系之主体。因此，电力法律关系主体缺位或定位不明确的弊病就在所难免。）其二，当时正处于新旧体制转轨时期，立法者不得不采取“立足现实，面向未来”的方针：既遵循当时的体制规范和行为准则，又力图为将要实行的新体制留下制度空间。所以，不可避免地，电力法一面保留了较多的计划经济旧痕，另一面业已显露出市场经济的几抹新色。而随着改革进程的加快，电力法在实施过程中相应出现两个极端：一部分保守的制度规定，运行伊始就陷入滞后之窘境；而另一些超前性规定却又因配套改革未跟上而成为难以解近渴的“远水”。电力法的实施因而显得困难重重，陷入山重水复疑无路之境地。现择要分析如下：
（一）电力监督管理制度
电力法第6条是关于这一制度的规定。据此规定， 电力监督管理部门主要为国务院电力管理部门和县级以上地方人民政府经济综合主管部门，他们有权在本行政区域内行使对电业的监督管理权。这一规定清楚表明，电力工业将顺应市场的要求实行政企分开的体制新格局，电力法将电力监督管理权由过去的电力企业剥离，赋予政府行政主管部门，在此制度安排下，政府和电力企业在电力市场中所扮演的角色和分工就得到了明确界定。政府行政主管部门的职责为：公平竞争的裁判员、市场矛盾的调解者、市场偏差的纠正者和市场缺陷的弥补者，对正处于向市场经济过渡的中国电力市场而言，政府还应是重要的市场培育者。而电力企业在蜕去了行政管理的外衣后，应还原为单纯的民事主体。
从各国电力立法及司法实践来看，政府对电力企业行使必要的、有效的监督管理职能，是实现电力法立法目的至关重要的一个环节。所以，即使是电力市场高度发达的国家，也都存在程度不同的政府对电力企业的监督管理制度。究其根源，在于电力生产交换的共性使然。因为电力从生产到分配、消费是同时完成的，加之生产供应设施在特定地域的公用性，使得电力行业具有天然垄断性；电力作为现代社会不可缺少的能源，在给千家万户带来福利的同时亦对他人生命和财产构成潜在威胁。所以，政府必须通过行使监督管理权限制自然垄断，维护处于弱势地位的消费者权益并保证公共安全。可见，电力监督管理制度设计符合各国电力立法惯例，同时也合于建立中国电力市场的总体目标和改革现实的迫切要求。但遗憾的是，这一制度却至今未落到实处，主要原因在于：第一，相应机构的设置久未到位。电力法生效后，由其设定的行使电力监督管理权的“经济综合主管部门”却迟迟未得到确认。在这种情况下，仍由国家电力公司行使电力监督管理职能。第二，这一制度本身的高度概括。仅规定了行政权力主体，而对权力内容（诸如监督管理的具体事项、程序及办法等）缺乏明确细致规定，使之不具有可操作性。如此一来，电力监督管理权与电力企业从制度规定的“剥离”到现实的“脱钩”成为电力法实施的难点之一。[page]
（二）多渠道办电厂及国家统一管电网制度
此即所谓“电厂大家办，电网国家管”的制度，它由电力建设制度和电网生产管理制度构成。依据电力法第二章，电力建设采取集资办电制度，此所谓：“电厂大家办”。这一制度始于1985年（注：参见1985年国务院转批原国家经委、国家计委、水利电力部、国家物价局《关于鼓励集资办电和实行多种电价的暂行规定》。），针对当时电力短缺的主要原因在于电源不足，而电源不足又源于国家可用于投资兴建电厂的资金匮乏。于是，将由国家垄断的电力建设市场予以放开，允许多元投资主体资金进入的政策应运而生，并由此形成多家办电、联合办电的新格局。这一制度对拓宽电源建设资金渠道，缓解电源紧张状况起到了显著的作用，故而，为电力法第13条所确认。依此规定，电力投资者对投资形成的电力享有法定的权益。并网运行的，电力投资者享有优先使用权，未并网的自备电厂，可自行支配使用。但是，在新的电力工业改革实践中，这一制度规定仍显示出其不完善之处：首先，对电力投资者投资生产出的电力所享有的法定权益没有予以明确。依据民法原理，财产所有者对其所有的财产应依法享有占有、使用、收益、处分四项权能，据此，电力投资者对电力亦不应仅具有优先使用权，更重要的还应具有处分或投资收益权。因为优先使用权对投资者而言，只意味着得到了电力需求的满足，但并不能带来投资资本的增值和利息，而后者才是投资电力的根本利益驱动剂。所以，应该进一步明确并落实投资者的处分及投资收益权等法定权益，以便更大地调动投资者投资电力的热情。第二，电力法第15条规定含义不明。依据此条规定，电力建设企业在建设发电工程项目时，负有将电网配套工程与环境保护工程同时设计、建设及同时验收、投入使用的义务。由此可推知，电网配套工程建设应由电力建设投资者筹资或出资，建成后所有权亦应由其所有。但接下来的问题在于：非自备电力建设企业将建成的电网配套设施并网运行，并将电网配套设施交由电网企业经营的情况下，电力投资者对电网设施的所有权应该如何体现呢？换言之，电网建设者与电网垄断经营企业之间的产权应如何划分呢？这个问题电力法并未予以回答，因而成为目前电力体制改革的又一个难题。此问题不解决，大家办电的积极性终会受到遏制，电源增长速度就会受到极大影响，中国电力市场建设难以加快进程。可见，集资办电制度也需要进一步明确上述问题。
电网生产调度是电力生产系统的中心环节，因而电网生产调度制度是电力法非常重要的组成部分。目前，电网生产调度主要集中体现在电力法第三章规定及电力法出台前国务院及有关主管机关颁布的有关电网调度管理条例、实施办法及释义中。（注：主要包括1993年6 月国务院颁布的《电网调度管理条例》、1993年11月电力工业部发布的《电网调度管理条例释义》及1994年10月的《电网调度管理条例实施办法》。）根据这些规定可知，电网生产调度制度实行“统一调度，分级管理”的原则（电力法第21条）。为什么电网要实行统一调度呢？原因主要有以下几个方面：首先，电力产品的特殊性。电力具有不能储存的特性，必须由生产、输送、供应使用设备三部分组成的生产分配系统来同步完成生产和消费。可见，电源、电网、供用电设备是电力系统重要的物质基础，其中电网又是连接发电和用电的枢纽，电力供应和使用的安全、经济、优质、高效主要由电网的正常运行予以保障。而欲实现电网的正常运行，就须以统一调度为前提，所以，电网运行的统一调度首先是电力生产的客观规律决定的。其次，源于电网发展的整体性要求。各国经验表明，发展整体大电网可获得巨大的技术经济效益，提高电能质量和供电可靠性，因此现代电力系统的发展趋势是朝着大电网、超高压、大机组、高度自动化的方向发展。与之相适应，电力生产组织形式宜采用统一调度、分级管理的方式，以此有效避免电网事故的发生。再次，由于电力市场的开放统一性。电力市场就是电力商品的交换场所，电力必须通过电网进行运输、交换，所以，电网作为电力市场的载体，与电力市场的空间范围是一致的。电网与电力市场唇齿相依的关系决定了应加强电网统一调度，协调运行，否则，电力交换分配就可能陷于无序状态。[page]
综上所述，为着在不久的将来形成全国联网、开放并统一的电力市场，电力法在总结我国电网运行实际并借鉴国际大电网运行经验的基础上，将“统一调度，分级管理”确立为电网生产调度基本制度。但此项制度在今天却已面临市场经济新形势的严峻挑战，存在一些亟待澄清和解决的问题：首先，统一调度权由谁行使？电力法对此并未予以明确。根据此前国务院及主管部门发布的一系列行政法规、条例的规定，电网统一调度权由国家各级电网调度机构行使。“各级调度机构分别由本级电网管理部门直接领导，它既是生产单位，又是电网管理部门的职能机构，代表本级电网管理部门在运行中行使调度权。”（注：参见《电网调度管理条例实施办法》第5条。据此， 电网调度机构依次分为：国家的电网调度机构；跨省、自治区、直辖市电网调度机构；省、自治区、直辖市级电网调度机构；省辖市级电网调度机构；县级电网调度机构。各级电网调度机构在电网调度业务活动中是上下级关系，下级电网调度机构必须服从上级电网调度机构调度。）据此得知，在旧的体制中，电网统一调度权在性质上属于行政权，由国家各级电力行政主管部门通过相应电网调度机构实现，这就意味着，作为生产机构的电网企业同时又承担电网调度的行政管理职能。那么，在电力企业体制已朝着市场经济转轨的今天，这种政企合一的模式还能继续适用吗？与此相关的另一个问题便是，既然旧模式中的调度权属于行政权，其行使方法主要表现为与此相联系的统一计划、指挥、协调及下级服从上级的指令等行政手段，（注：参见《电网调度管理条例释义》第4条。）那么， 在各级电网调度机构已经逐渐摆脱行政隶属关系，成为平等民事主体的今天，此种办法是否仍然可行？对这两个问题，首先无疑应作否定回答，这一点在改革中已取得共识，但进一步的问题在于：通过何种手段实现新形势下的统一调度？此问题有待理论及立法做出正确回答。
（三）农村电力建设和农业用电制度
电力法专设第六章对此制度予以规定，农村电力是我国电力建设的薄弱环节，解决农电问题的根本出路在于加大资金投入。而国家目前资金有限，单靠国家投资显得力不从心。所以，电力法对农村电力建设相应采取“国家扶持，地方为主”的立法政策（注：参见电力法第46、47 、50条。）。同时，为开发农村这个颇具潜力的电力市场及实现“电力扶贫共富工程”的宏大目标，国家电力公司还专门设置了农电发展局，负责指导或参与农村电源及电网建设。（注：参见《中国电力报》1997年8月7日，第1版。）这样， 就意味着未来的农电市场可望出现国家与地方政府同心协力，齐抓共管的新局面，但这也同时意味着未来农电市场仍会存在不同投资主体的发输配企业，因此，农电市场在发供电主体、管理体制、供电方式及电价等方面，将会保留双轨制乃至多轨制。如果他们之间的关系得不到妥善处理，就有可能使目前存在于农电市场之中的诸如体制不顺、大小电网并存、交叉供电、电价过高等等弊端继续作祟。农电问题事关中国农业和农村的发展，事关中国亿万农民的幸福和富裕。所以，在电力法实施过程中，我们必须努力探求一条能使新的农电制度优势得以充分发挥，而消极因素能降至最低限度的有效途径。笔者认为，其难点还在于如何理顺农电市场中国家与地方等不同投资主体间错综复杂的关系这一问题上。
通过对电力监督管理、大家办电厂、国家管电网及农电这三项电力法基本制度的择要分析，可以发现，电力法在实施过程中存在的难点集中体现于：第一，政府与电力企业之间关系没有理顺，一方面电业监督管理主体缺位，另一方面中央国家电力企业同时充任政府行政管理部门，成为职能混淆的“官商”。第二，电力企业之间的关系没有理顺，包括不同和相同投资主体的电力企业之间产权不明确和发、输、配各电力企业经营范围界限模糊两方面。由这些问题顺藤摸瓜，作者认为，最根本的原因可归结于一点：中国目前缺乏符合市场经济规律的电业权制度，因而严重阻碍了中国电力市场的发育，进而引发上述问题。所以，解决问题的关键在于尽快建立并完善电业权法律制度，在此基础上，进一步理顺电力市场主体间的关系。[page]
二、电业权法律制度的创新
电业权是电业投资者依法经政府许可，在一定区域内的电业专营权。（注：肖乾刚、肖国光编著：《能源法》，法律出版社1996年版，第171 页。）此定义所含要点为：（1 ）电业权是在一国领域内进行电力开发经营活动的一定地域内的垄断经营权。它作为主权国家不可分割的组成部分，应由国家享有。（注：1974年联合国通过《各国经济权利义务宪章》第2条第1款规定：“每个国家对其全部财产、自然资源和经济活动享有永久主权，包括拥有权、使用权和处置权在内，并得自由行使此项权利。”转引自江平主编：《中国矿业法律制度研究》，中国政法大学出版社1991年版，第8页。据此，电业权属于国际法上国家主权的一部分， 同时在国内法上它又是国家作为民事主体所享有的财产权利。）申言之，应由政府代表国家享有此项权利，其他任何人未经政府许可，不得在一国地域内从事电力开发经营活动。（2 ）电力生产经营包括在特定地域内开发、输电、配电一系列活动。相应地，电业权可划分为开发权、输电权、配电权三种基本类型。
由上可见，电业权本质上是一国政府对其国土内的电力自然资源所享有的开发利用权。在计划经济体制中，电业权象其它自然资源一样，未被作为有价值的商品通过市场等价交换，而是由政府通过行政许可的方式交由国家垄断企业经营。市场经济体制下，电业权的价值意义才得以体现出来，并逐渐为人们所认识：因为特定地域的电力网络系统的生产设施大部分是共用的，不能无限设置。易言之，附着于电业权的某一地域的电力资源，只能开发一次，不能重复开发。为此，电业权具有稀缺性，此其一。其二，通过行使电业权，进行电力开发经营活动可以获得丰厚的利润。所以，电业权具有效用。其三，由于开发利用电力的生产经营过程必然涉及到对大气、生物等环境资源的利用，而在一定的经济技术条件下，适合于人类生存与发展的环境生态质量总是稀缺的，故而环境价值论的观点已为经济学家所认同（注：王军著：《可持续发展》，中国发展出版社1997年版，第228页。）。既然环境资源有价， 那么包含了环境资源开发利用权的电业权亦应相应有价。故而，不能再将电业权作为无价物通过行政手段无偿分配，而应通过市场进行有偿配置。所以，实现电力工业体制转换并在不远的将来建成中国的电力市场，首先就要确立全新的电业权市场供给观。在承认电业权具有资源价值的基础上，通过安排电业权产权制度，确定和培育产权主体，界定产权边界和交易规则，将电业权及其产品纳入市场供给制度。这样，中国电业政企难分，投资不足、产权模糊、价格扭曲等等问题就可望得到根本医治，电力能源开发、利用、规划的合理化和安全、效率、持续供给的终极目标也可望得到实现。欲实现电业权制度创新，须首先在理论上对电业权有所认识。作者试对其几个基本点加以说明：
第一，电业权与电力是两类不同客体，电业权是对特定地域内电力自然资源所享有的开发利用权，其性质为准物权（注：作者认为，电业权作为一种财产权利，既非债权，也非物权，但其性质、特征有些与物权相似，应准用物权法有关规定，故定性为准物权为妥。）。电力是基于对电力能源资源及环境资源的开发利用所产生的产品，其上附着的是所有权。但电力与电业权是不可分的，电业权是民事主体进入电力开发经营领域的入门证，一般民事主体要通过直接生产支配电力而获取利益，首先必须取得电业权。所以，电业权的优化配置是电力生产高效持续增长的前提条件。为此电力市场配置客体应该同时包括电业权及电力。
第二，电业权的特征。（1）电业权具有法定性。 电业权既为准物权，则其种类、效力、设立、变更、消灭等均应由法律予以强制规定，不允许当事人自由创设，此乃“物权法定主义”的必然要求，所以，电业权人只能在法律规定的范围内享有并行使电业权。（2 ）电业权具有可转让性。即作为无体财产的电业权本身可依照法定方式和程序转移给其他人。电业权人对于电业权的利用方式原则上应包括买卖、投资、质押等，但由于电业权上寄托了诸多的国家利益及社会公益，如资源利益、能源利益、安全利益等等，因此电业法对这种权利的转让应予以必要规范和管理，以限制电业权人的自由转让行为。（3 ）电业权是一种支配权。电业权人可通过对电力工程设施和电力直接行使占有、使用、收益、处分的权利来获取利益。电力工程设施等动产和不动产是进行电力生产供应的物质基础，通过支配电力工程及设施，电业权人可生产出电力并取得对电力的所有权。电力在民法上属自然力形态的物，同时它又是现代社会应用最广泛的能源商品，故此，电业法一方面保护电业权人对电力设施工程和电力的合法权益，例如，规定电力投资者对投资形成的电力，享有法定权益；用户应当按照国家核准的电价和用电计量装置记录，按时缴纳电费；电力设施受国家保护等等。另一方面，又对电业权的行使附有一定的义务。例如，规定电力企业应当对电力设施定期进行检修和维护；供电企业应当在批准的供电营业区向用户供电，执行相同的电价标准；接受电力管理部门的监督检查等等。由此，使电业权人在依照自己的意志支配电力工程设施及电力取得利益时，不违反国家及社会的公共利益。这种对支配权的限制既是电业有序运营的需要，也是维护国家及社会利益的需要。（4）电业权具有排他性。 电业权的排他性是在特定区域内不能有两个或两个以上互不相容的电业权。例如电力法关于供电营业区的划分就表明在某一供电区域范围内只能存在一个配电权。电业权的排他性特征使电业权具有双重功效：一方面，对电业权人而言，他享有特定地域内垄断经营电业的权利；另一方面，对整个社会而言，电业权的排他性构成对滥用稀缺自然资源的屏障。申言之，排他性意味着排除一切非电业权人对电力自然资源的任意滥用，仅限于保护电业权人对权利保障范围内的稀缺资源进行利用和再生的统筹安排。这样，电业权在实现个人收益最大化的同时也使社会收益最大化，从而达到保障电业权人私益和电力可持续供给公益的双重目的。[page]
第三，电业权的种类。根据电力生产、分配、消费的不同过程，电业权相应可划分为各自独立又彼此关联的不同内容的权利，具体包括：（1）开发权， 指在特定区域内进行电力生产及配套设施建设并生产电力的权利。（2）输电权，专门管理特定地域主网架， 并负责运送电力的权利。（3）配电权， 在特定地域直接向用户供应并销售电力的权利。此三项权利既可以合并为一个整体由同一电力企业享有或行使，同时也可以分割开来，分别转让给不同的电力企业。但是，电业权种类不同，则其取得条件不同。（注：例如《供电营业区划分及管理办法》第5 条规定：受让取得供电权，须具备能满足该地区用电需求的供电能力；具有与经营业务相适应的资金、场所、设施和技术条件等。反之，电力企业所取得电业权种类不同，则相应表明其生产经营能力及范围不同，因而企业性质也不同。所以，电力企业可以依据它所取得的电业权种类不同而进行分类，划分为电力开发（生产）企业、输电企业、配电企业。据此，企业性质和经营范围就清晰可辨。
对同一种类电业权还可依据地域范围及其资源状况、经济结构再进行划分，如开发权，可依据地区资源状况区分为水电开发权、火电开发权、核电开发权等。再如，输电权及供电权可根据各地产业结构、电网结构等实际情况划分为不同地域范围的营业区。总之，电业权种类和地域范围应是划分不同性质的电力企业及其经营范围的主要依据。这正是对电业权进行分类的法律意义之所在。
第四，电业权的行使方式。电业权行使方式可分为一体化行使及分割行使两种不同的方式。前者指将开发权、输电权、配电权合并，由同一电业权人行使；后者指将不同类型的电业权分割，不同的电业权人只单独行使其中一种。从世界范围来看，电业权行使方式不同，则电业产业结构形态及电业竞争方式、程度相应不同：
（1）电业权以国家垄断公司一体化行使方式为主， 同时将部分开发权及配电权分割，分别由不同电业权人行使为辅的方式。由此形成垂直垄断的国家电力公司与多家发电及配电公司的产业布局。其主要特征为：输电系统由垂直垄断的国家电力公司独家经营，且该输电公司同时拥有垂直垄断的部分发电和配电业务，但发电及配电系统允许其他公司参加。在这种方式中，实行发、输、配一体化经营的垂直垄断公司，显然处于绝对的优势地位，因而电力市场难以形成完全竞争的态势。
（2）将开发权放开，交由不同的电业权人行使， 而将输电及配电权合并，由同一电业权人垄断行使，相应形成多家发电公司与一家输配电公司的产业结构。这种模式在发电环节引入了竞争机制，但在电源仍处于短缺状态并且用户不能直接向发电公司购电的情况下，发电公司之间的竞争也是极为有限的，电力市场仍为卖方市场。
（3）将开发权、输电权、配电权完全分割开来， 并全面予以放开，由不同电业权人分别行使，由此出现多家发电、配电及输电公司之间完全竞争的电业市场形态。这种方式的最大特点就在于供需双方即电力生产者与用户可以直接见面，相互之间有完全选择权，而输电和配电企业则改变为专门从事电力运输和供应服务，仅收取“运输费”和服务费的经营企业，不再从事电力买卖业务。如此一来，用户在电力市场中的地位和作用凸现出来，成为刺激生产和交换的“源头活水”。此即为完全竞争的电力市场。
由上可知，电业权行使方式不同，不但使电业结构形态不同，而且还使得电力配置市场化水平产生较大差异。体制改革前，我国电力工业结构形态基本上采取第一种类型，即实行中央电力企业发、输、配一体化垄断经营为主的方式。由于这一结构形态限制了公平自由的电力市场的形成，并导致一系列负面效应，例如，成本居高不下、服务水平低劣、缺乏技术创新激励机制、漠视用户利益等等。故此，采用这种模式的许多国家已经或正在进行改革，朝着上述第三种“多家发电、配电及输电公司的”理想模式迈进。但要采取这种体制，众所周知，必须有充足的电源（不缺电），要有很强的输电网络，要有现代化的电网管理手段，而我国目前还远不具备这些条件。因此，电力法及国务院（1996）48号文件确定的以“电网国家管”为特色的电力体制结构形态是符合我国电力工业发展水平的较为明智的选择。据此，我国目前要解决的问题就是如何以电业权为依据建立不同于上述三种类型的新型电业产业结构，使之既有利于市场竞争机制的形成，又符合“电网国家管”的产业政策。[page]
电业权的上述基本方面表明，电业权不仅具有财产价值，而且对于划分电力企业的性质及经营范围、合理安排电业产业结构具有重大的意义和作用。因而，欲建立中国的电力市场，仅有电力商品价值观还不够，还必须确立电业权的商品价值观，同时实现电业权及其产品-电力的优化配置。
三、电力法主体的定位
电力法调整对象及范围表明：电力法所涉及法律关系具有鲜明的两重性，既包括电力生产、经营、消费过程中发生的平等主体间的民事法律关系，又包括政府与电力企业、第三人之间发生的不平等行政监督管理关系。前者是市场配置电力资源的必然反映，后者是政府调控市场的结果。二者互相依存，纵横有序。由此出发，笔者将电力法的性质定位为：具有私法性质的公法，意即电力法系采用私法手段实现电力资源优化配置和电业可持续发展的公法目的的产业法。电力法的这一性质决定了电力法主体的复杂性，既包括民事主体，又包括行政管理主体。
首先，市场经济条件下，电业权及其产品的价值必须通过市场交换来实现，而交换又必须在独立、自由的市场主体之间进行。故此，电力法主体制度的首要内容就是要确认参与电业权及其产品交易的民事主体，即电力市场主体。概言之，电力市场的民事主体包括电力的供方和需方。需方就是电力用户即消费者；供方就是专门从事电力生产、运输、配给的电业权人。可见，电业权人是电力法调整的一类重要的民事主体。根据电业权取得方式的不同，电业权人可划分为原始电业权人和派生电业权人。原始电业权人即由国家直接授权，代表政府行使电业权的主体。派生电业权人即从原始电业权人处取得电业权，并直接从事电力开发经营活动的其他电业投资者。由于电业的专营性，一般民事主体欲进入电业经营领域首先必须从原始电业权人那里取得电业权，然后才能以派生电业权人的身份，从事电力商品的生产经营。
设立原始电业权人是电业权财产性的必然要求。因为政府作为国家财产所有权的代表，在享有电业权的同时又承担市场活动的管理职能，不宜直接参加经济活动，所以，为避免政府角色串位，就需要按照市场运行的规则设立专门管理国有资产的经济实体，并赋与其完全独立的民事主体地位，使他在市场活动中，有权根据自己的利益判断或直接从事电力开发经营，或依法将电业权转移给他人行使，或以电业权投资入股等等，均无不可。政府对其市场行为不得直接干预，而只能通过电业法及相关法律、法规对其进行必要的法律调控。将原始电业权人与政府进行分离，并明确其独立地位，其意义就在于为电业权这种无形财产找到“监护人”，从而为电业权参与市场交易实现财产价值提供必要的前提条件。由于电力法并未将电业权作为财产权利对待，因而严格地说，目前我国并无民法意义上的电业权代表。那么，今后若实行电业权市场配置，应选取谁作为代表呢？电业权代表不外乎存在“一元主体”及“多元主体”两种形式。所谓“一元主体”即由国家通过法律直接授权唯一的主体代表国家享有电业权。所谓“多元主体”即法律直接授权多个主体作为原始电业权人，代表国家享有电业权。笔者认为，应选择“一元主体”。理由主要有以下几方面：（1 ）有利于实现政府对电力市场的宏观调控。电业权在与其最终享有者政府相分离后，政府如何对电力市场进行宏观调控呢？笔者认为，通过监督管理电业权代表主体是最有效的方法。但是如果电业权代表是多元主体，则会因为多元利益的影响形成电业权的地方分割，进一步引发电力行业的地方封锁、行政垄断等等问题，使政府的宏观调控失效，最终难以实现电力资源的优化配置。“小火电”建设的一度失控与电业开发权的多元代表不无关系，也从反面说明电业权必须由一元代表，以利统筹安排，使电业在政府的干预下保持可持续发展。（2 ）采一元代表制可以使电业权成为连接国家大电网与地方小电网的桥梁及实现电网统一调度的有效手段。因为一元代表制意味着经政府直接授权的原始电业权人才能作为电业权最初享有者，从而得以通过处分或行使电业权的方式实现对整个电业包括电网经营者的管理控制。而采多元代表制，虽然会有益于调动地方政府办电的积极性，但从总体而言却弊大于利，其弊端主要表现在：中央与地方之间，以及各地方之间容易出现电业权限范围划分上的争端，导致国家与地方、地方与地方矛盾冲突；在同一地域范围内可能形成大小电网并存的局面，一方面造成资源浪费、环境污染，另一方面导致市场割剧、无序；电网经营各自为政，电网统一调度权无法实现。反之，若采一元代表制，则上述弊端可望得到克服。[page]
综上所述，笔者认为将国家电力公司定位为原始电业权人比较妥当：（1）有利于实现电业权的市场配置，逐步建立竞争的电力市场。 国家电力公司作为原始电业权人，可将开发权、配电权分割开来，并完全予以放开，通过市场移转给不同的派生电业权人行使，据此实现市场对电业权的基础性配置作用和电业权的巨大财产效益，并且在电力开发和供应环节形成开放竞争的市场机制，从而打破旧的发、输、配一体化垄断经营模式。（2）使国家管电网得以顺利实现。 国家电力公司可相应采取将输电权有限度地放开，仅交由国有电网公司垄断经营的对策：国有电网的输电权由原始电业权人亲自行使，省电网、城市电网及农村电网的输电权移转给国有派生电业权人行使，禁止其它非国有电力开发生产企业及电网建设投资企业受让取得并行使输电权。这样，既实现了电网国家管，又使输电环节能够形成多家国有输电公司之间的竞争。（3 ）实现电网管理由行政手段到民事手段的转变。因为国有电网公司受让取得的输电权是一种有价的无形财产，所以，他可以以输电权作为投资，实现对电网的控股。这样，一方面可以使电网经营与电网建设主体区分开来：电网经营者是国有电网公司，而电网建设者却可以是多元化的投资主体，由此解决国家对电网建设投资乏力的困难。另一方面，电网公司只须凭借输电权对电网进行调度管理，而不必再采取命令、服从的行政手段，从而使电网调度管理手段与市场经济的要求相适应。总之，将国家电力公司定位为原始电业权人，就能够以电业权为依据落实市场经济形势下“电网国家管”的立法政策，明确电网经营者与电网建设者之间的产权关系，使困扰电力法实施的这一难点问题迎刃而解。
确立了电业权主体，即意味着电业权可以通过市场在原始电业权人与派生电业权人之间进行有偿转让，由此电力资源的配置不再通过计划无偿分配，而主要通过市场来进行。但是，由于电业的公益性特性，电业权的享有及行使不仅关涉到电业权人的利益，而且对国计民生事关重大。因此，电业权在交由原始电业权人通过市场配置的同时，政府仍需保留通过电业法予以适度干预和调控的权力，以此确保电业权市场配置的高效、安全、持续供给之终极目标得以实现。故此，电力市场中还必须设定具体的行政管理主体。依照市场经济条件下政府干预经济的一般原则，即“行政权力的配置要以民事权利为本位，尊重和保障民事权利的实现”（注：参见高帆主编：《行政权力与市场经济》，中国法制出版社1995年版，第197页。）的原则， 界定电力行政监督管理机关的权力范围主要为：电业权主体资格及电业权转让合同的审查批准、电业权行使的监督检查、违反电力法的行政处罚等监督管理权。同时考虑到随着电业权许可证制度的取消，政府一般不能再直接通过许可证的授予、撤销、变更来调整电业产权结构、保障电业的重点均衡分配，而目前电力市场机制尚未完全形成，所以，仍有必要规定政府在特殊情况下对电业权的强制许可，用以弥补电业权市场配置的不足，如对偏远贫困地区农村电力的开发建设可考虑适用强制许可制。但是，在制定及实施这一制度时，应该严格限定其适用范围、条件、程序，以防止行政权力的滥用，干扰电业权市场的有效运转。
如此一来，电力法法律关系主体的性质和职能就一目了然：电业权人属私法主体，政府行政管理机关属公法主体，二者职能各异，不可相互替代。若政府越俎代疱直接扮演私法主体，或电力企业兼任公法主体，则必会引发市场混乱。
总之，电力法法律关系主体有序是电力市场得以良好发育的基本前提，因而建立并完善电业权民事主体制度，进一步细化政府行政规制的具体机构及内容，还政府和电业权人以本来面目，是解决政府与电力企业关系不顺这一难题的关键，也是电力法主体制度创新的当务之急。
裴丽萍 杨名舟[page]
