在堵塞与疏导之间——我国涉诉信访制度实践之考察与反思

【摘要】面对信访者信访难、涉诉信访数字居高不下的信访困境，本文在反思现有的司法审判制度和现有的信访法律制度的同时，进一步理清“涉诉信访”的实质内涵，堪正了对涉诉信访诸多不正确的认识，进而提出了：“堵塞相用——堵塞徇法、枉法之路，堵塞妨碍公正司法的制度漏洞，让达官显贵无处说情；疏导涉诉信访者的诉讼、信访渠道，疏通弱势群体的诉冤、诉苦机制，让群众的“苦”有处可诉”的一系列涉诉信访的理念与举措。
【关键词】信访；涉法信访；涉诉信访；上访；申诉；民生司法
【写作年份】2009年

【正文】
我们的涉诉信访法律制度，能在多大程度上去关怀涉诉信访者的朴素的实体正义？我们的信访法律制度能在多大程度上从过于强调社会的安全稳定转而兼顾信访人颤微的求助声音？涉法涉诉信访者难，申诉呼冤苦，涉诉上访痛这就是我们法治社会和谐社会的追求吗？我们的信访法律制度究竟如何运用才能更大程度的实现司法和谐进而促进社会和谐？这些问题是在追求司法和谐和社会和谐的法治建设的高歌猛进中，法律人应该反思的。——笔者心语 序言：涉诉信访之难与社会不和谐（法院工作负担加剧） 陈国清家人为陈国清上访叫冤8年，黄满星哭狱8年，佘祥林呼冤13年，胥敬祥申诉15年，聂树斌70多岁的老母含泪进京为儿呼冤十几载，……。 据最高人民法院统计，到最高人民法院申诉上访喊冤数量已连续6年持续增长。[1]2006年工作报告承认这个问题仍没有得到“根本解决”，它还将是今后法院工作的重点。[2]2006年最高人民法院共办理涉诉信访140511件（人）次，处理群众来信116367件，接待群众来访24144（人）次，地方各级人民法院共办理涉诉信访3548504件（人）次，其中处理群众来信722716件，接待群众来访2825788（人）次。[3]涉诉信访数量何以居高不下，我们应该反思现有的司法审判制度和现有的信访法律制度。 一、正本清源：涉诉信访的概念与性质 从逻辑学意义上来说，基本概念的辨析是理论研究的基础之一，正确理念是科学制度设计的前提。因此在研究之前，不能不首先解决这样至关重要的问题：什么是涉诉信访？ （一）重新认识与信访相关的三个概念 1.信访与上访 “信访”，简称来信、来访，指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。[4]信访从广义上讲即是公民参政议政行使公民权的一种方式，如建议、询问。同时信访也是公民维权诉冤的一种有效途径。狭义的信访仅指后者[5]。 上访，指信访者越过所在单位或问题所在单位到上一级信访的行为。可见上访是信访的一种形式，是根据信访者所“信访”的层级来界定的，说白了就是赴省进京“找大人物告御状”。上访的直接结果（也是上访的目的）是上层（的人）“下访”下层（的人），也正是这，处心积虑要政绩的干部视上访之举为洪水猛兽。 2.涉法信访与涉诉信访 信访人对各级人民代表大会以及县级以上各级人民代表大会常务委员会、人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项，应当分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出。[6]据此，“涉法信访”是指社会公民（社会的任何公民，不仅指利害关系人）对立法、司法、执法过程中存在的问题及人的问题通过来信、来电、走访的形式向有关机关（人大、政府、法院、检察院、纪委等）反映情况、问题，投诉、检举、揭发违法违纪人员等并要求相应机关给予明确答复的维权诉冤的一种途径。 “涉诉信访”是最高人民法院2004年4月在长沙召开的全国涉诉信访工作会议上首次提出的概念，是指法院已经审结的诉讼案件的当事人或其亲属，通过来信、来访的方式向人民法院提出申诉或者在向人民法院提出申诉的同时，又向其他国家机关去信、去访，其他国家机关接访后通过一定的方式促使人民法院作出处理的行为。简而言之，当事人或当事人以外的第三人不满于法院的审判过程、裁判结果、执行等，向法院以外的政府、人大、纪检等机关进行非司法化的求助方式。。从一般意义上讲，涉法信访当然包括涉诉信访，涉诉信访是涉法信访的种概念。因为，如前文所述涉法信访的内容和对象较为复杂、广泛，而涉诉信访的内容是针对法院的司法审判行为及法官的徇法、枉法等行为及这种行为所导致的不公正裁判；信访的对象是法院以外人大、纪检委、政府等机关甚至新闻媒体及其他社会团体，即把法院的司法行为向法院、检察院以外的机关和人员进行反映，以便通过司法之外的途径获得救助，恰恰这一点也是涉诉信访与申诉最显著的区别。 3.涉诉信访与申诉 涉诉信访说白了就是信“访”不信法，而申诉则仍然靠司法审判机关来解决问题。因为申诉是指当事人及其法定代理人、近亲属对已经发生法律效力的判决、裁定不服向人民法院或人民检察院提出重新审查和处理案件的一种诉讼请求。[7]这一救济请求权在三大诉讼法中都有明确规定，如现行刑事诉讼法第145、146、203、204条的规定，而“涉诉信访”在诉讼法中未提及。从严格意义上讲“涉诉信访”不是法律术语。但是“实际上，由于信访和申诉同为鸣冤纠错的途径，受冤者往往同时采用这两种途径要求纠错平反，所以相伴相生，在实践中难以区分。”[8]其实，这也是涉诉信访或者上访常常和申诉相混同的重要原因。 （二）涉诉信访的性质[9] 结合上文所述，笔者主要从三个方面来界定涉诉信访的性质： 第一，涉诉信访是公民的一项民主权利，这是涉诉信访的基本属性。我国宪法第35条规定中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由；第41条规定：中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。可见涉诉信访的方式不论是来信来访还是批评、建议、检举、揭发或者是赴省进京的上访，都符合宪法层面民主权利的规定。 第二，涉诉信访是当前弱势群体实现其权利救济的有效手段，是一项非司法化的救济方式。笔者称涉诉信访者为弱势群体是有事实根据的，因为信访者多是下岗职工、土地被征用的农民、被拆迁的居民、外来务工人员等，即便是刑事被告也都是些出身的贫苦百姓。而与这些信访人有诉讼关系的相对方绝大多数为政府、有权机关、企业及在当地的“实力派人物”。说的直白一点，当官的、有钱的很少涉诉信访。[10]涉诉信访作为一种无奈的控诉，其指向本来就是要讨回被侵害的权利，是一种失去法律依托后的弱者维权行为或者说是“穷人的维权方式”。 第三，涉诉信访是一种非程序性的但有效的司法监督启动方式。“在来信来访中，当事人不服各级法院已经发生法律效力的判决和裁定的申诉，是法院发现错判案件的送上门的材料”。[11]由于信访者赴省进京，直面高级领导，关注民生的高层领导一句话也就掀起了冤假错案的纠查活动，自然引起司法机关的高度重视并自我修正错误。许多上访事实都证明了这一点。 二、辨伪去妄：对涉诉信访行为不公平的对待 （一）涉诉信访原因理解之纠正 “信访运作与其机构不科学不合理是形成信访案件居高不下的根本原因、体制转型时期的利益冲突与立法的现对滞后是形成涉诉上访的直接原因、信访者法律意识薄弱，素质低是其主观原因”；[12] “乡土社会的 ‘拯救’意识”是涉诉信访的内在原因[13]等。更有甚者，认为信访的动机呈经济化，即试图以信访手段达到经济利益最大化，[14]以及有人指出：“败诉不上诉，上访走通路”的说法，足以说明当前上访人心态失衡到了何种严重的程度”[15]等偏激的观点。这是目前关于涉诉信访较为流行的原因分析，笔者不能说这些学者、法官的原因分析都不对（当然，经得起推敲的也的确不多），但是笔可以肯定这种原因的分析者所站的立场及其出发点都不对，以至于本末倒置，脱离涉诉信访人信访的艰难困境，结果也未看到涉诉信访的真正原因。[16] （二）涉诉信访危害认识之纠正 “涉诉信访的危害是很大的，影响的范围也是很广的，所造成社会后果是不可估量的”[17]； “涉诉信访冲击了司法独立、消解了司法权威、架空了司法程序”[18] ；“使大批基层法官流失，直接影响了法官队伍的稳定性”[19]等。这是认为涉诉信访造成的直接危害，由上文涉诉信访的原因分析中可以看到，这种认识犯了一个最大的错误：因果倒置。恰恰是应该说司法不独立、司法权威缺失、司法腐败造成了上诉情形并迫使涉诉信访这种不正常的权利救济方式。[20]恰恰是当权富贵者肆意染指司法，司法权威过多的被“强化”。调查数据显示，50%以上的上访者，曾因为上访遭到各种报复。[21]涉诉信访作为一种无奈的控诉，其指向本来就是要讨回被侵害的权利，是一种失去法律之后的弱者哭诉的维权行为，但是却被荒谬的认为“影响了社会的和谐，造成了社会的不安定因素”。上访者是不是被玩弄政治的人治者定位“反革命”，看来只是生存年代的问题了。至于涉诉信访“使法官流失，影响了法官队伍的稳定性”这种观点不值一驳。 （三）对涉诉信访的处置方法（态度）之纠正 由于对涉诉上访存有偏见，当然会对其做出错误的处置。“（对信访者）应视情节依据法律规定，给予必要的行政和刑事处罚，坚决制止与打击”[22]；“处理缠访易“硬”不易“软”[23] ；“不说不知、不告不理，告也没空，告赢打击”；视信访行为为闹事，便对信访人 “监视”、“盯梢”、“办班”[24]等。这些对涉诉信访者的处置方法（态度）有一个共同的错误立场：视信访人为阶级敌人。 “防民之口，甚于防川，川壅而溃，伤人必多，民亦如之。是故为川者，决之使导；为民者，宣之使言。[25]”对于民情民怨民愤宜“疏”不宜“堵”是一个基本的政治治理常识。而“严厉打击上访行为”的标语曾经贴满大街小巷，“围、追、堵、截”的处置方法盛行至今。 三、民生司法：堵疏相用解决涉诉信访的新视角 民生司法，以关心百姓的疾苦为逻辑起点，以人性为指导，以人权为底线，对当事人始终保存人文关怀，对司法过程出现的失误持有一种人性的判断，对于以权压法的权贵敢于说不，避免出现司法的异化。这就要求堵塞徇法、枉法之路，堵塞妨碍公正司法的制度漏洞，让达官显贵无处说情；疏导涉诉信访者的诉讼、信访渠道，疏通弱势群体的诉冤、诉苦机制，让群众的“苦”有处可诉。我们要具体做到： （一）树立民生司法的四种理念 1.司法独立意识。司法独立意识的树立是现代社会法治文明的标志，是一个国家司法文明程度的重要表现，也是实现个人自由的基本手段。在司法独立意识丧失的背后，必然存在着司法权、诉讼权行使的异化。树立司法独立意识对审判人员来讲就是要珍视自己的独立司法权，不畏势、不畏权；尊重同行独立行使司法权，不干扰、不说情，非办案人员不过问，不干涉。我们应牢记：“我们首先是法官，我们判案只听从法律……。法官们的法律观点是基于法律来决定的，我们不是政客，我们不服务于任何客户，我们只服务于法律，我们的使命就是做什么是对的，什么是法律要求的和什么是公正的事情”。[26] 2. 树立和谐的司法理念。可以说树立和谐的理念，有利于司法人员对人权的重视和保障；有利于更加注重程序公正和证据规则；有利于贯彻执行“疑罪从无”、“一事不再理”、“程序平等”等正当性程序之规定；有利于正确的定罪量刑等。 3.树立以人为本的意识。“法律必须把自己的目光平稳地固定在它的主体问题即人的身上”。[27] 以人为本意识的树立是我们依法治国的社会大背景下的必然要求。“法律最终根据的正当性在于，保障每一个人作为一个人他所应得之物——各得其分。”[28] 4.司法公正理念。司法公正从来都是人类孜孜以求的理想，更是我们今天建设法治国家、实现和谐司法，建设和谐社会必须彰显的时代主旋律。这样就要求我们审判人员——权益的分配者时刻注意不接受任何人的“招呼”，否则只能是人为的进一步加剧这种不平等。 （二）建立健全涉诉信访的制度保证 肖扬院长指出，解决涉诉信访问题的关键，在于创新工作机制。[29]结合当前的涉诉信访工作，我们主要应做的是： 1.重新理顺人大、政府、司法之间的关系。尽管人大是权力机关，但事实证明：政府及政府一把手是真正的实权派；尽管也有“一府两院”的平行序列，但一个最基本的常识是：法（检察）院院长是副县级，比县长矮半格，法院的人才物受制于当地政府，政府由县长决定，正是这样，为了“前途”的院长不得不对县长惟命是从；法院内部同样也是行政层级制最大的官是院长，最小的是法官，多为自己“仕途”考虑的法官又不得不唯“长（院长、庭长等）首是瞻”其结果多半牺牲弱势者利益，自然引起涉诉上访。具体如何理顺三者之间关系，这是一个宪法问题，说简单亦简单，说复杂亦复杂，关键看当权者的态度。 2.建立法院内部的公正司法监督保障机制——司法监督保障委员会。这一机构应当从参与案件流转过程的审判业务部门分离出来，成为一独立的专门机构并超然审判业务部门之外。该委员会的组成人员主要由人民陪审员、当事人及其律师，此外还包括法院部分审判委员会的成员及其他非本案审理法官组成。当然，这种程序监督机构的设立必须符合审判规律且有利于审判，有利于程序的遵守执行，不同于传统的院长管庭长，庭长管审判长的行政化监管方式。因为这种监督的主体主要是当事人和人民陪审员。另外这种监督也不能仅是一种事后监督，而应当是一种全过程的监督。这样设计的目的是：为了对司法所规定的程序尤其审判程序被违反、滥用、破坏以及是当事人对程序的正当性时产生异议时，设立审查、纠正和救济机制。由于当事人参与这种监督过程，既增加了其对程序过程的透彻了解，同时增加其对司法的信赖感，使其自我感觉：再涉诉上访没有道理，亦无须再上访。 3.设立程序违法责任的惩戒追究制度。“有违法必有制裁。一部法律如果在现实中得到实施，就必须建立专门的法律责任制度，从而承受各种不利的法律后果。”[30] 所以，应该建立完善对正当法律程序的不正当行使者的惩戒制度，以推进正当法律程序的正当应用，确保人权不被侵犯或对权利受损者给予程序上的救济。 （三）完善当前的“涉诉信访制度” 司法制度、司法环境、人们的法治理念等决定了信访机构的设置与体制转型期的利益冲突是无法改变的现实。信访机构在不干扰司法审判的前提下要：反映社情民意，在畅通渠道上下工夫；明确信访部门受理事项的范围；建立透明的“阳光”信访程序；建立申诉复查制度；是完善信访工作会办商办制度。这样以便于信访机构加强与当地党委、人大、政府、法院的联系，形成“法院管稳定，地方管稳控”的工作理念和工作机制，进而真正实现“司法的归司法，行政的归行政”。 第一，健全统一管理机制，畅通涉诉信访渠道。法院的立案信访部门是处理涉诉信访工作的日常工作和管理机构，统一对上访申诉人员进行登记、接待、分流、协调、督办，负责应由本院管辖的或者上级法院及有关部门交办的申诉或申请再审案件的复查处理，法院其他部门对立案信访部门按分工规定分流的信访事项依法办理。应建立严格的来信来访登记、建档制度，完善信访工作流程管理制度；严密信访运转流程，对来信来访的登记、分流、审查、处理、统计的各个环节实行动态管理。上级法院立案信访部门负责对本辖区法院立案信访工作的协调、监督和指导。第二，强化责任机制，认真解决涉诉信访反映的问题。应建立并贯彻落实以下制度：(1)领导责任制。(2)承办部门主管责任制。立案信访部门对申诉或申请再审案件的信访事项负责，审判监督庭对提起再审案件的信访事项负责，刑事、民事、行政审判庭对正在审理过程中的一、二审案件信访事项负责，执行局(庭)对涉及执行方面的信访事项负责，法院的纪检监察部门对反映干警违法违纪的信访事项负责。(3)主办责任制。初访由专人负责，做到有诉必理、认真接谈、妥善办理，讲究方式方法。申诉或申请再审案件，主办人要及时审查处理。审查方式包括材料审查和调卷审查。材料审查仅适用于口头驳回且息诉的案件。调卷审查可采用书面审查或听证审查。主办人在处理案件时应注重解决问题与维护司法权威相统一，法律效果与社会效果相统一。对有问题不解决，草率驳回，被上级法院再审改判的，追究责任人的责任。(4)首办责任制。由终审法院负申诉或申请再审案件的首办责任。 第三，健全联动机制，提高信访问题的化解能力。一是强化法院内部横向配合。二是坚持分级负责，强化上下联动。建立信访信息传送、反馈制度，建立信访摘报制度、通报制度。三是积极争取党委、人大、政府的领导、监督和支持。四是加强与社会保障部门、法律援助部门的协作。 第四，健全非正常访的化解机制，保障信访工作的正常运行。一是下大力化解上访老户。对上访老户，应及时启动甄别化解特别程序，责成专门的审判人员严格按照听证程序审查案件，经合议庭研究做出结论。经审查有理的，严格依法纠正；无理的进行登记建档，报上级法院备案，并向上访人送达驳回申诉通知书。二是妥善处理集体上访。解决集体上访，要制定应急预案，应对突发事件。三是依法制裁上访中的违法行为。四是认真做好特殊时期的涉诉信访工作。第五，完善保障机制，为涉诉信访工作提供有力支持。充实信访工作人员，提高素质，改善条件，落实待遇。 第六，健全预防机制，努力提高审判质量，从源头上减少涉诉信访。 (三)拓宽其他纠纷解决渠道，分流涉诉信访 首先，扩大法院调解的范围，重视庭前调解机制的构建，使作为“东方经验”的法院调解功能得到进一步发挥，在有条件的法院建庭前调解庭，使调审相对分离；同时选派经验丰富的人员担任调解员，把握好中立性原则，使庭前调解较好发挥庭前过滤器作用，从而使涉诉信访减少发生。其次，完善诉讼外纠纷解决机制。许多纠纷解决机构工会、消费者协会、人民调解委员会、各种行业协会、仲裁机构，都起到了调处纠纷，化解矛盾，减缓讼累的作用。同时承认公民在私法上的自力救济，使公力救济与私力救济并行不悖，最终建立健全以司法为主导的全方位、多渠道的纠纷解决和权利救济机制，最大限度地减少涉诉上访的发生。 结语 认真对待涉诉上访者的权利，推进和谐社会建设 任何司法活动都有不和谐之处，任何社会都有一定问题。但是只要我们认识到这种不和谐，认真对待这种不和谐，便能够找到恢复和谐与秩序之契机。有问题并不可怕，可怕的是对问题视而不见、对问题避重就轻的分析。对于涉诉信访有什么可怕的呢？涉诉信访的数字居高不下不过是告诉我们：我们的司法不够和谐、社会不够和谐；社会制度需要不断改革、司法审判制度需要不断完善；我们的程序不够正当、程序的遵守不够正当；法律权利的享有者没有认真得到这种权利。认真对待涉诉信访者的权利，积极推进我国司法制度、信访制度的改革，从而推进我国社会主义和谐社会建设，是我们必须面对的一项重大使命。[page]

【作者简介】
刘来双，山东大学法学学士，兰州大学法律硕士，现供职于山东省汶上县人民法院。

【注释】
[1] 肖扬：《最高人民法院工作报告》，2007年3月13日日在十届全国人民代表大会第大五次会议上。
[2] 肖扬：《最高人民法院工作报告》，2006年3月11日在第十届全国人民代表大会第四次会议上。
[3] 参见： 新华网http://news.163.com/07/0313/17/39G05B0M000120GU.
[4] 2005年颁布的《国务院信访条例》，第2条。
[5] 笔者注：现在理论界与实务界往往指这一层含义。
[6] 2005年颁布的《国务院信访条例》，第15条。
[7] 陈光中、许静村主编：《刑事诉讼法学》（修订二版），中国政法大学出版社，2001年版，第447页。
[8] 胡铭著：《刑事申诉论》，中国人民公安大学出版社，2005年10月第一版，第21—22页。
[9] 笔者注：由于涉诉信访是信访的种概念，笔者所分析涉诉信访的许多特质及其应对举措，同样适用于一般意义的信访。
[10] 笔者注： 由于司法不独立，尤其法院、法官的不独立，为“打招呼”敞开方便之门，这些人在很多时候尽管给法院打招呼即可，恰恰也是这种现象是引起了穷人的涉诉上访。
[11]董必武著：《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第.409页。
[12] 马一平：“对涉诉上访的调查与思考”，《人民司法》，2006年第8期。另见，于喜胜“涉诉信访制度的改革与完善”，东方法眼网： http://www.dffy.com2008-4-24 8:02:37
[13] 应星：《大河移民上访的故事》，三联书店2001年版，第406页。
[14] 尤曦红，赵文清，徐东红：“对滥用信访现象说不”东方法眼网：http://www.dffy.com2008-3-18 21:32:05。
[15] 赵玉亮：“我们善打‘攻心战’”， 《人民法院报》，2007年8月14日第三版。
[16] 因为他们是站在政府、法院以权力者、司法者的身份立场来分析原因，并单纯的以“如何应对涉诉访”来谈论。涉诉信访的最根本的原因仍然是司法不公的问题，而造成司法不公的主要原因仍然是法院受制于政府的司法制度、行政式的审判管理机制运作下出现司法腐败的使然。只有消除了产生涉诉信访的这一根本原因，当再出现涉诉信访时，那些学者、法官等人所分析的原因才能真正称为原因。
[17] 赵冶萍：“加强涉诉信访工作，努力创建和谐社会”，《黑龙江生态工程职业学院学报》，第5期（第20卷）。
[18] 张文国：“论涉诉信访制度的困境及其出路”，《华东师范大学学报》（哲学社会版），2007年3月第2期。
[19] 于喜胜：“涉诉信访制度的改革与完善”人民法院网http://www.chinacourt.org/public/detail.php?id=169052。
[20] 如果司法真正独立，政府、人大及高官显贵怎么能向法院和法官“打招呼”，就是“打招呼”法院及法官也不会听，在这种情况下当事人还寄希望于行政权力吗？没有当权者、显贵者染指司法的情形下司法权威还会消解吗。或者这样讲，如果司法机关真的是独立、有效而公正的，其权威被弱化吗？如果司法真的权威的解决问题，谁还舍近求远赴省进京的苦苦上访？
[21] 周炯然“隔靴搔痒的奏章——与于建嵘商榷信访制度调查报告中提法混乱”， 中国选举与治理网首发，另见：http://www.gongfa.com/xinfangzhoujiongran.htm。
[22]赵玉亮“我们善打‘攻心战’”，《人民法院报》，2007年8月14日第三版。
[23]徐振光“对县级人大信工作的调查与思考“《人大研究》，2008年第4期(总第196期)。
[24] 对那些所谓“屡教不改”的老上访人员举办专题学习班，直到表示不再上访为止。[page]
[25] 《国语?周语上》
[26] 张慎思：“带着宪法旅行的女法官——访美国联邦法院大法官露丝?拜德?金斯伯格”，载《法制日报》，2005年7月12日第6版。
[27] 林喆著：《权利的法哲学——黑格尔法哲学研究》，山东人民出版社，1999年版，第334页。
[28][德]考夫曼著：《法律哲学》，刘辛义译，法律出版社，2004年版，第293页。
[29]参见《人民法院报》2007年8月14日，第三版“本期话题”。
[30] 陈瑞华著：《问题与主义之间——刑事诉讼基本问题研究》，中国人民大学出版社，2003年7月版，第93页。