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社会利益集团研究

来源:找法网 2011-07-07 11:44:21阅读数:

随着中国市场经济和民主政治的发展,中国社会利益集团正在生成、成长并发挥作用。 本文不仅注重在传统体制和市场化改革初期不规范体制中已经形成的既得利益集团及其对政府决策影响研究,而且更加关注伴随中国市场经济和民主政治发展,正在生成、成长并发挥作
随着中国市场经济和民主政治的发展,中国社会利益集团正在生成、成长并发挥作用。

  本文不仅注重在传统体制和市场化改革初期不规范体制中已经形成的既得利益集团及其对政府决策影响研究,而且更加关注伴随中国市场经济和民主政治发展,正在生成、成长并发挥作用的自为性社会利益集团,并将其作为研究的重点。自为性社会利益集团大多虽尚不具备完备的组织形态,发展也不平衡,甚至还未获得合法性认同,但在反映民意、整合利益、为政府决策提供信息等方面开始有所作为。

  中国社会利益集团的基本状况

  1.中国社会利益集团产生的基本背景和条件

  改革开放前,由于中国实行政治上党的一元化领导,经济上高度集中的计划经济体制、相对单一的所有制模式,并推行事实上的平均主义、大锅饭的分配制度,文化上“极左”意识形态的狂热和控制,同时强调,在社会主义中国,人民的利益高度一致,中国共产党是其独一无二的、不可替代的忠实代表,强调个人利益服从集体利益,局部利益服从全局利益。在这种情况下,代表“局部”、“狭隘”利益的利益集团得不到承认,也不被允许存在和发展。当时人们虽然也承认,事实上存在大量的人民内部矛盾,但主要是指存在于“二元式”社会利益结构中的、政治化了的、特殊利益群体之间的矛盾:中央与地方、城市与农村、工人与农民、干部与群众……由于当时各利益群体之间的利益分配,是由国家公共权力决定的,各群体成员利益不可能通过组团结社得到满足,因此,在“以阶级斗争为纲”的“泛政治化”时代和高度集权的计划经济体制下,仅存在自在的利益群体,而不存在自为的利益集团。

  经过20多年的改革开放,中国社会正从同质的单一性社会向异质的多样性社会转型。在社会转型过程中,整个社会利益结构发生了分化与重组,原有的社会利益格局被打破,新的利益群体和利益阶层逐步形成。社会上已经出现了诸如私营企业主、个体户、自由职业人员、受聘受雇人员等不同的利益群体和利益阶层,甚至还出现了驻大陆台商利益群体、“买办”

  者利益阶层。这些利益群体和利益阶层,正逐步形成特定“利益集团”,并不同程度地对地方政府决策施加影响。同时,随着中国政治民主化的发展,执政党和政府不仅承认多元利益主体的存在,正视利益集团存在的现实,而且还能够理性应对利益集团的政治影响,甚至从政治上允许乃至支持公民组成利益集团。如在2001年12月,浙江省义乌市乡镇人大代表换届选举时,义乌市人大常委会就曾作出过“让外来务工者也参与乡镇基层政权建设”之决定,并允许和支持当选者代表外来务工者群体的权益。从相当程度上说,那些伴随市场经济发展而自发、自觉生长起来的,从其成立之日起就具有利益集团某些性质(如成立时的自愿性、自觉性,在利益表达中的独立性、自主性等等)的自为性行业团体,也是得到党和国家允许或支持的。

  此外,改革开放和发展社会主义市场经济以来,中国的经济成分、组织形式、就业方式和分配方式日益多样化,社会利益结构不断分化重组,这使利益集团的产生具有了客观的社会基础;公民利益意识的觉醒和维权意识的加强,特别是“集团意识”的形成,为利益集团的产生提供了心理基础;政治民主化、法治化进程的加快,以及党和政府在保障公民权利方面卓有成效的改革与发展,为利益集团的产生提供了宏观的政治条件和制度背景;现代交通与信息技术的发展,使得人们之间的联系日益方便快捷,大大节省了利益主体的组织化成本,从而为利益集团的产生提供了技术条件。这些条件的聚合,使得中国社会利益集团的产生,成为一种不以人的意志为转移的客观趋势。

  2.中国社会利益集团的基本形态和种类

  中国现有社会利益集团,总体上说,大多并没有完备的组织形态,也没有固定的组织架构,只是松散地、自发地、临时性地“结伙”,以协同行动,表达其特定的利益诉求。部分有规范组织形式的利益集团,多以社团、协会、商会、联合体(会)、委员会等形态存在。也有以帮派、行会等形态存在的利益集团。[page]

  根据不同的标准,本文对中国社会利益集团的形态种类作如下划分:首先,根据其社会性质,可以把中国现有社会利益集团划分为合法的利益集团和非法的利益集团。

  合法的利益集团又可以分为两类:一类是经合法程序组织起来、得到国家法律法规许可的,其中包括农村中的村民自治委员会和城市中的居委会,经有关部门登记注册的社团,以及那些本应成为代表其成员利益、按利益集团方式运作而实际不然的工会、妇联、共青团等群团组织;一类是虽未经政府审批,甚至游离于政府管理视野之外,但其追求的是合法利益,如中国民间自发产生的公民自助组织、兴趣组织等。非法利益集团追求的是非法的利益,或者以非法的手段追求利益,如黑社会组织、帮会、走私集团、地下传销组织等。那些通过合法手段(制度安排、部门立法、地方立法等)维护既得利益的“既得利益集团”,也属于非法的利益集团,因为它们的利益具有狭隘性、排他性,它们代表的是自己的利益,而不是公共利益或集团外其他任何人的利益,它们没有群众基础,得不到公众的认同。

  其次,根据其组织化程度,可以把中国现有利益集团划分为高度组织化的利益集团、具有一定组织程度的利益集团、组织松散的利益集团以及非正式组织群体。

  高度组织化的利益集团具有严密的组织结构和明确的分工,有特定的利益诉求表达渠道,或以特定的方式追求利益。这类利益集团,既包括如村委会、居委会等村民(居民)自治组织,工会、共青团、妇联等具有“准政府机构”性质的群团组织,工商联、足球协会等承担部分行政管理职能的各种行业管理协会,又包括已经形成较严密的直线制组织结构、制订了严格组织纪律的部分黑社会组织。具有一定组织程度的利益集团中,有的具有相对固定的组织机构,成员之间有一定的分工,有的则只是为着某个共同的利益目标,自愿、主动组织起来协同行动,如大量的集体上访群体。组织松散的利益集团虽然没有完备的组织形态或固定的组织架构,也没有明确的组织分工,但成员之间往往能够墨守集团内“潜规则”,必要时能够协同行动,各成员对其自身利益或共同利益的认知程度也比较高。此类利益集团主要包括那些暗藏在公共组织内的、相互庇护的腐败群体,以网络形式存在、或依托网络成立和运作的“虚拟利益集团”,以及游离于政府管理视野之外、纯民间化的利益集团等。非正式组织群体成员虽具有共同的切身利益,但并没有按照一定的组织形式有效地组织起来,只是松散地、自发地、临时性地“结伙”,以协同行动,表达其特定的利益诉求。有的甚至没有“结伙”行动,只是有为这种共同利益积极奔走、呼吁的利益代言人。一些积极呼吁党和政府重视、关爱社会弱势群体的专家学者,也可以视为如普通农民、下岗工人、外出普通务工者等社会弱势群体的利益代言人。

  最后,根据其活动目标,可以把中国现有利益集团分为经济性利益集团和非经济性利益集团。

  经济性利益集团是为了表达某些特定群体的经济利益诉求而专门组建起来的,如各经济团体,行业协会等。一些经济性利益集团,可能还具有专门从事利益表达的机构,甚至还有进行利益表达的制度化渠道。非经济性利益集团的一个突出特点,是它们本身及其成员并不从他们的活动中得到直接的物质利益,而多以维护或实现社会成员的政治或社会权益为宗旨。

  本文中的“公共利益集团”就是典型的非经济性利益集团,“公共利益集团是一种寻求集体利益的组织,而取得集体利益并不会有权责地给这个组织或其积极分子带来物质上的好处”(Jeffrey M.Berry)。比较有代表性的这类集团有残疾人联合会、保护未成年人协会、消费者协会、环境保护组织、权益保护基金组织等。

  另外,还可以根据存在时间的长短,将利益集团分为常设性利益集团与临时性利益集团。[page]

  后者针对单个利益问题,目标单一,问题解决即自行消失(此类利益集团在西方国家也因此被称为“单一问题集团”)。如为了声援支持侵华日军细菌战中国受害者民间对日索赔,中国上海、江苏、浙江、湖南等地高校教授、研究生、大学生代表、医生代表等组织了“原告声援团”。2002年11月4日,“声援团”还与中国原告团、日本律师辩护团、原告证人、全国各地原告一道,在浙江义乌市崇山村举行“细菌战诉讼二审声援大会”,继续推动细菌战诉讼工作。可以预见,如果索偿成功,这一组织将不复存在。

  3.中国社会利益集团的基本特点

  “权利决不能超出社会的经济结构以及由经济结构制约的社会的文化发展。”利益集团作为人们维护和实现其权利(利益)的工具和途径,必然受制于特定的经济政治文化条件。影响中国社会利益集团产生、发展并发挥作用的特定经济政治文化条件,决定了中国社会利益集团,无论是横向的国际比较,不同形态种类间的相互比较,还是纵向的历史比较,都有其显著特点。

  从西方社会利益集团的发展过程来看,西方社会利益集团一般具有自发性、对抗性特征,且强调均衡和相互制约。在中国,近年来不断涌现的部分利益集团,同样也具有明显的自发性特征。同时,中国社会各利益集团之间、利益集团与政府之间合作程度较高,社会性、非政治性特征较明显,各利益集团对政府、对执政党的依赖性也较强。这是与西方社会利益集团明显不同之处。

  1)中国利益集团形态多样,但不平衡,代表社会弱势群体利益的利益集团比较薄弱这主要表现在:第一,就利益目标而言,绝大多数利益集团以经济利益为诉求,而以政治利益和社会权益为诉求的利益集团,无论合法的还是非法的,都较少,但以公共利益为取向的集团已经产生,且发展速度相对较快。第二,就组织形式而言,有的有完整固定的组织结构形式,有的则是组织程度很低的“准利益集团”,有些利益集团甚至以虚拟组织的形式存在。

  有些利益集团的组织,还出现跨地区、跨行业整合趋势。第三,就利益集团所拥有的资源来看,集团之间无论是在组织资源、财力资源、信息资源、文化资源还是社会关系资源方面,都不平衡,有的利益集团具有强大的社会影响力,有些则人微言轻。特别需要指出的是,代表和维护城市无业人员、下岗工人、退休人员、疾病患者、农民、农民工等社会弱势群体利益的利益集团,其组织化程度较低,所拥有的资源较少,利益表达渠道不畅,告状难,反映问题难,利益诉求不被重视。这不仅为黑社会等非法组织的产生提供了社会基础,也使他们往往以破坏性、甚至极端的方式表达利益诉求,利益矛盾极易导致突发性群体事件。

  2)合法利益集团绝大多数由政府主导产生,官办色彩较浓,但具有潜在政治性的自发性利益集团也日益增多村(居)委会、登记注册的社团以及工会、妇联、共青团等合法利益集团,从总体上说,是政府主导型的,自主性较弱,具有十分明显的官办性。这一特点导致的后果是,在社会利益冲突中,本应居于各利益主体之上的政府,却因为社团等组织所应承担的中间环节功能的缺失,变成矛盾冲突的一方,成为矛盾的焦点,直接承担政治压力和风险。与此形成鲜明对比的是,中国社会自发形成的民间利益集团正日益增多。一般而言,网络性、自助性、兴趣性以及临时性的利益集团,都是自发形成的,而且越来越多。这类利益集团一般是通过自身的行动,促进利益目标的实现,不是政治性的“压力”集团,也不为一定的政治目的服务,但在一定条件下,比较容易转化为政治性利益集团。例如,当一个城市政府对私人轿车的政策(如环保标准、收费标准、道路规划等)进行调整时,各种“车友会”

  就可能变成反对某种政策方案的政治性压力集团。

  3)中国利益集团无论组织结构还是职能角色都还不成熟,具有明显的过渡性中国大多数合法利益集团,只有几年或十几年的历史,它们本身正处在从官办性的准利益集团组织向自主性利益集团组织转变过程中,处在从“自在”的利益群体向“自为”的利益集团转化过程中,无论其组织形式还是功能发挥,都还没有定型。与西方国家相比,利益集团典型特征,如非政府性、自愿性、独立性、自主性等,还不十分明显。例如,在与政府的关系上,一方面,按照政府有关规定,所有社团组织,都必须与党政机关脱钩;另一方面,政府往往通过社团组织的挂靠机关,主导它们的重要活动。在自主性上,一方面,有些社团组织,基本上受政府主导和控制,缺乏应有的独立性、自愿性和非政府性;另一方面,一些民间组织(农村的庙会组织、城市的文体兴趣组织),则完全是公民自发组建,甚至根本没有向政府主管部门登记,也不受政府部门的领导和指导,享有高度的自主性和自愿性。在角色定位与功能发挥上,以工会为例,一方面(开始)强调,工会是职工群众合法权益的代表者和维护者,另一方面更强调,工会是“国家政权的重要社会支柱”。与西方国家工人通过工会影响政府政策不同,中国则往往是政府通过工会贯彻政策。[page]

  4)利益集团之间存在着非对抗性矛盾,但矛盾的对抗性有增强趋势非对抗性矛盾和矛盾的非对抗性是两个不同的概念,前者描述的是矛盾的性质,后者描述的是矛盾的激烈程度。

  当前,除极少数非法利益集团外,中国现存的大多数利益集团,其根本利益是一致的,利益集团之间是一种合作互利,兼容共赢关系。但另一方面,有些利益集团之间,以及利益集团与公共利益之间,矛盾的对抗性有增强的趋势。如在一些非公有制企业中,资方任意延长工人的劳动时间、克扣工资、体罚员工等,表明劳资双方的利益矛盾,具有一定的对抗性。

  日益增加的群体性事件也表明,利益集团与公共利益之间矛盾的对抗性有增强趋势。

  5)利益集团网络化趋势明显这表现在,越来越多的利益集团,都有自己的主页或网站,而且许多利益集团本身,就是依托网络成立和运作的“虚拟利益集团”(这种利益集团可以被认为是现实社会利益集团的“电子克隆”),其发展速度和吸引力相当惊人。越来越多的利益集团,甚至以网络作为自己组织的载体,依靠互联网络传播信息,吸收成员,与其他组织进行联系,通过网络平台组织线下活动等。

  6)许多非法利益集团借合法外壳存在或寄生在合法组织之中如在湖南省永州市东安县,以蒋齐心为首的黑社会性质组织团伙,从1996年起,采取非法手段,办起了汽车长途客运公司、汽车修配厂、宾馆等企业,还承包了加油站;到1999年,注册成立了“东安齐心实业有限公司”,下设东安长途客运公司、修配厂、加油站、宾馆等9个分公司,形成了一个披着合法外衣的“公司化”黑社会组织团伙。这些合法的外衣,为其获取不法利益提供了便利条件,更使其有了各种形式的护身符和保护伞,具有极大的隐蔽性和破坏性。

  7)部分利益集团将不断分化重组在转型期内,一方面,一直享受优越待遇的利益集团中,将会出现一部分“走投无路的集团”,并逐渐异化于体制之外;另一方面,将会产生出“显现活力的集团”,并以明确的形式组合在体制之内,进行参与、竞争、增殖,并产生多种变化。如得益于传统计划体制的、仍然教条主义地理解和解释马克思主义的利益群体,由于其不能与时俱进地理解、诠释并发展马克思主义,将越来越“走投无路”,并最终异化于主导体制之外,相反,那些受益于经济市场化的新兴利益集团,特别是“资本集团”,正在开始“显现活力”,并通过参选党代表、人大代表、政协委员等方式,积极参与政治生活,发挥其政治影响力。

  另外需要指出的是,具有相似利益需求的利益主体,并不必然会组织起来结成利益集团,如中国的农民,目前尚缺乏有效的组织,以至于广大农民的切身、根本利益都乏人代表。某些利益主体也不一定只参加某一个利益集团,如部分私营企业主,他们既可能参加代表私营企业主切身利益的私营企业主协会,也可能参加其他的公民兴趣性组织、慈善性机构等。一些民营(私营)企业家参与组建的光彩事业促进会,即是明显的例子。

  中国社会利益集团对地方政府决策的影响

  本文不仅注重得利于传统计划体制和市场化改革初期不规范体制的“既得利益集团”对地方政府决策的影响研究(这些“既得利益集团”并非存在于中国的最高层,而是存在于一些“特殊领域”、“特殊部门”之中),而且更加关注新形势下自发形成的自为性社会利益集团对地方政府决策的影响,在此基础上研究地方政府如何应对这种影响。利益集团到底会对地方政府的哪些决策施加影响?影响的方式有哪些?影响后果如何?这些问题是本论题的研究重点之一。

  1.中国社会利益集团影响地方政府决策的内容

  从媒体公开报道的有关利益集团活动的案例,以及笔者经实地调研所获得的材料看,中国利益集团对地方政府决策的影响,主要集中于以下几个方面:
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  1)地方政府干部人事任免地方政府机关的职位本身,不仅是一些利益集团试图获取的重要资源,也是实现其他利益的重要途径。因此,利益集团影响地方政府的一个重要方面,就是影响干部人事的任免决策。一些地方实力派人物,或因经济实力,或因人脉关系,或两者兼而有之,对地方基层政府的干部人事安排,也有着重要影响力。如据笔者参与的某课题组调研获悉,南方某市区有两位“大名鼎鼎”的区人大代表,分别是其所在居委会的主任及居委会所属股份公司的董事长,是典型的地方实力派人物。基于地缘、血缘和共同的经济利益,他们所在的每个居委会及公司,都是一个特殊的利益集团,而这两位区人大代表,就是其所在利益集团的代言人。由于长期在当地基层任职,有较高的地方声望和广泛的人际关系,又由于其是当地“土著”代表,能影响较多的区人大代表,因而他们常常能够影响、乃至左右该区的党政干部人事任免,甚至能够左右处级重要干部人事任免。一名接受访谈的干部曾指出:“区里的干部一般不敢随便得罪他们,不能说他们有能力想让谁上谁就能上,但他们确有能力在需要由区人大通过投票决定干部任用时,不想让谁上谁就上不成,该区党政领导均对他们礼让三分”。

  2)地方政府公共投资地方政府为市政建设、基础设施建设、农田水利建设等所进行的公共投资决策,是一些利益集团竞相角逐的重要领域。有些利益集团,总是想方设法要求建设对自己有利的政府公共投资项目(公园、道路、桥梁等城市基础设施),或是这些项目的规划(规模、选址等)更符合自己的利益。如在一些大中型城市,由汽车及其配件制造商、经销商、汽车消费者群体等共同形成的利益集团,就可能极力要求所在地方政府,调整城市规划思路,加快城市道路、停车厂等基础设施建设,斥巨资为汽车修造二环、三环乃至四环、五环等道路工程等。

  3)地方政府财政资金分配由地方政府财政部门负责的财政资金分配预算决策,也是一些利益集团竞相角逐的重要领域。地方政府财政部门,在编制财政预算计划时,常常会遇到这种情形,即各部门、各单位都强调自己工作的重要性,或通过主管领导打招呼,或借助上级文件依据,或通过编制发展规划等,争取获得尽可能多的财政预算资金。这是政府内客观存在的特殊利益集团(各部门或单位都有自身的特殊利益,都可以视为利益集团),影响地方政府财政资金分配决策的典型。

  4)地方政府财政税收不少地方企业或企业集团,除了采用作假帐逃税、偷税、漏税等非法手段谋取利益外,还往往与地方政府税务部门公开“讨价还价”,争取少交税。一些实力强大的企业(集团),甚至干脆要求地方政府减免税负,给以税收优待,否则便扬言迁址公司。地方政府为了招商引资,也常常不得不许诺和出台一些税收优惠政策。由一些纳税较多的从业职员组成的专业团体,也可能向地方政府税收决策施加影响。例如,据笔者调研得知,按照国家现行政策规定,南方某市从2001年起,要比照“个体工商户的生产经营所得”

  应税项目,对执业律师征收个人所得税。按此计算,执业律师40%以上的业务收入要用于纳税(营业税5.5%,个人所得税35%)。为了维护自身利益,执业律师们通过该市律师协会,一致要求市政府减轻税赋,否则他们便考虑迁往广州、北京、上海等地执业。为此,市司法局专门向市委、市政府报送一份紧急报告,促成政府修改了律师条例,并参照北京、上海等地的规定,将律师个人所得税核定为总收入的6%,减轻了律师税赋。

  5)地方政府政策法规的制定政策法规是地方政府利益调控和分配的重要手段,也是某些特定利益诉求合法化的重要依据。因而,对地方政策法规的制定施加影响,是利益集团实现利益目标的“高级”手段。如围绕在中国汽车工业周围形成的两个“泛利益集团”,曾推动了不同的政策法规的制定:由汽车及其配件制造商、经销商、油品燃料经销商、汽车消费者群体(主要是运输公司和富人)、交管部门、以及为汽车工业发展进行合理性论证的专家学者等组成的“车族”利益集团,因其代表着中国汽车工业的发展导向,极力要求调整财税政策,特别是消费政策;有计划地实施产业调整援助政策,大力发展汽车贸易与服务业;推动地方政府出台带有地方保护色彩的汽车贸易条例、政策,取消地方性交通和车辆收费项目等。由深受汽车污染之害的普通居民(尤其是交通要道旁居民、呼吸道病患者)、环保主义者、汽车替代品生产及其经销商、以及对(私人)汽车消费文明持保留或批判态度的专家学者等组成的“反车族”利益集团,则推动地方政府出台了旨在限制噪音污染、排放污染的管制措施,制定了有关安全、环保与节能方面的强制性标准等。[page]

  2.中国社会利益集团影响地方政府决策的方式

  在中国,利益集团施加影响的方式,主要有以下几种:

  1)贿赂即利用金钱、美色及其他有价物券“买通”相关决策者。这是目前中国非法利益集团谋求利益的重要手段,且形式隐蔽,“暗箱”操作。一些利益集团往往通过“请客送礼、拉关系、走后门以至贿赂政府官员,使之成为自己的代言人,以便将小集团的利益取向复合到行政决策中,从而获取政策可能带来的潜在收益”。

  2)个人关系网络即利用家族血缘、同学情谊、老乡情结和其它社会关系等为纽带,直接接触相关决策者。这是中国各类利益集团,包括合法利益集团,最常用、也是最直接、最有效的影响方式。合法利益集团有时会通过正式的制度管道(如报告制度),将本集团的利益诉求输入地方政府决策中,但更多地则是通过非正式的形式(家族血缘、同学、老乡或私人情谊),直接接触相关决策者,表达其特定利益诉求。

  3)说服即采用书信、电话电报、递交研究报告乃至直接造访等方式,对相关决策者进行劝说。劝说的理由,往往不在于劝说者自身的利益,而是投其所好,分析如此这般对各方的好处。与个人联系不同的是,说服活动是通过正式渠道、“公事公办”式进行的。

  4)求助于“精英人物”即让本集团中的党代表、人大代表、政协委员、政府成员或集团内有广泛社会影响力的成员,代表本集团的意愿,直接有效地接近相关决策者,影响地方政府决策。或者以人大、政协提案的形式,将本集团的利益诉求直接输入地方政府决策体系。如据南方某市私营企业主协会秘书长向笔者参与的课题组透露,该市私营企业主协会每年都通过组织会员中的人大代表或政协委员,以提案的形式,反映相关的利益要求,而且“效果比较好”。

  5)通过主管部门及其领导这是目前中国合法利益集团较常用的影响方式。一方面,合法存在的利益集团,一般都有其业务主管单位或上级主管部门,它们之间存在一种事实上的上下级关系;另一方面,政府决策机构和人员又实行分管制度,分管领导既可以直接有效地接近、影响相关决策者,也可能直接参与制定政策决策。这样,利益集团既可以通过正式的制度管道,也可以通过非正式、非制度化的渠道与方式,将本集团的利益诉求输入政府决策体系,而主管部门及其领导,既可以通过批示、批复、召开现场会、协调会、列入会议议程等形式,也可以通过“打招呼”、“写条子”等非正式形式回应利益诉求。

  6)借助媒体呼吁,通过舆论间接向政府施加压力即向当地(外地、甚至境外)大众传媒(报刊、广播、电视)主动提供信息,请求其向社会广泛公开之,以争取尽可能多的民众的关注、支持或同情,从而对相关决策者形成强大压力,使本集团所面临的问题,被提上决策日程或重新考虑。一个值得注意的趋势是,利用互联网网络,将成为利益集团向决策者表达利益诉求的重要方式。

  7)利用既定的规则、惯例或者直接诉诸法律近年来,中国推行的决策听证会,正成为各相关利益集团表达利益诉求的重要途径。通过向人民法院起诉行政机关(俗称“民告官”),以使政府改变其与本集团利益目标相冲突的政府行为,这是各利益集团,尤其是民间性利益集团,经常采用的方式。

  8)施压性集体行动这种方式的具体表现形式有:在政府机关及主管部门门前聚集、静坐、请愿,集体上访,游行示威,非法举行集会游行,围堵和冲击党政机关、甚至打伤政府工作人员等。近年来,施压性集体行动有日益增多趋势。以集体上访为例,2000年,全国31个省(区、市)县级以上党政信访部门,受理的群众集体上访批次、人次分别比1995年上升2.8倍和2.6倍。2000年,国家信访局受理的群众集体上访批次和人次,分别比上年上升36.8%和45.5%,2001年,同比又上升36.4%和38.7%。同时,施压性集体行动的强度也不断提高,而且有些群体往往选择重大政治活动(如人大、政协召开两会期间)和重要节日进行这类行动,以便形成更大的社会影响力。[page]

  9)参与或操纵选举随着中国政治民主化的客观进程,特别是党的十五大以来基层民主的发展,以及党内民主的逐步推进,不同利益集团已经开始有可能通过民主选举等合法程序,参与地方的政治博弈。这将是中国民主政治发展的必然趋势。特别值得注意的是,在当前乡镇换届选举过程中,一些非法利益集团,可能通过暴力手段威胁选民、请吃喝拉拢选民、用金钱美色贿赂乡镇主管干部等各种非法手段,参与甚至操纵基层民主选举,给地方政治发展带来一定的负面影响。

  在现实政治生活中,利益集团往往并非只采用单一的方式,对地方政府决策施加影响,也未必沿用上述影响方式的一种或多种。一些利益集团可能会通过向地方政府机关捐款、捐赠交通、通讯工具等,直接或间接影响地方政府决策。某些公益性利益集团,也可能运用物质性资助等方式,宣传自己的理念,以影响政府决策。

  从总体上来讲,利益集团影响地方政府的方式,有以下几点值得注意:第一,利益集团影响地方政府的方式的正式性、合法性、公开性、透明性程度不足。第二,民间性利益集团、公共利益集团、弱势利益集团影响地方政府的资源有限,合法渠道不畅,导致它们有时被迫采用施压性集体行动。第三,合法利益集团往往利用非制度性方式,影响地方政府,获取正当利益,也往往利用合法手段(部门立法、地方立法等)实现不当利益。第四,一些利益集团对地方政府的渗透,往往与权力的寻租相结合,甚至直接利用基层政权的力量,来谋取本集团的特殊利益。特别在乡村社会,与转型期的社会变革有着千丝万缕联系的黑恶势力团伙,往往通过各种非法手段,直接染指农村基层政权,对农村基层政权建设造成极坏的影响。

  3.中国社会利益集团影响地方政府决策的几点评价

  中国利益集团通过游说、精英代理、诉诸既定规则、参与民主选举等方式,对地方政府干部人事任免、公共投资、财政资金分配、税收、政策法规等决策施加影响,这种影响对促进地方政府科学决策、公平施政乃至中国民主政治发展等,都有积极的作用,具体表现在:

  第一,能够化非法的、抗议性的利益表达为合法的、建设性的利益表达。各利益集团在参与过程中,往往由于争夺利益而发生冲突,而这种冲突“会促使竞争性利益表达机制的形成与完善,有效地疏导转型社会的利益表达渠道,及时排除体制内隐患”。各集团若能通过合法的利益表达渠道及程序,来表达其特定的利益诉求,一般就不会通过行贿、非暴力对抗乃至暴力等方式,来谋求其特定利益或宣泄其不满情绪,从而能够化解非法的、抗议性的利益表达,并因而有利于地方政治稳定及其发展。

  第二,能够为地方政府决策提供信息。由于利益集团对多元化、分殊化、异质化的利益诉求,以及反映这种诉求的“民意”,进行了一定程度地整合,地方政府在决策过程中,若能充分汲取各不同利益集团所表达的利益聚合和民意整合信息,则能更好地代表“民意”,代表本地区最广大人民的根本利益,使决策更符合实际。同时,利益集团的参与,还有利于减少政府收集信息的成本,提高政府决策效率。

  第三,有利于提高地方政府公共决策的公正性、合理性。各不同利益集团之间的博弈结果,通常要求政府在制定公共决策时,按照“公平”原则做出回应。这样往往能够减少政府决策的偏颇与恣意性,从而有利于提高政府公共决策的公正性、公开性和合理性。

  第四,有利于推进基层民主发展。处于转型期的社会,利益集团的积极参与,往往能有效地疏通和拓展利益表达渠道。利益集团进入地方政府决策过程,提高了公民政治参与的有效性,扩大了公民政治参与的渠道,从而有利于调动和发挥公民的政治积极性。

  显然,上述积极作用的发挥,必须具备一定的条件,如利益博弈规则的公平性与透明性、政策制定者高度的自主性与权威性、地方政府强大的利益整合能力与调控能力等。从实际情况看,利益集团影响地方政府决策可能、甚至已经在一些层面产生消极后果:第一,力量强大、资源充裕、组织良好,尤其是与政治权力结合起来的强势利益集团,有可能损害整个地区的公共利益和广大公众的利益,特别是严重损害社区弱势群体的利益,影响社会的正义和社会政治的稳定。[page]

  第二,一些利益集团,可能因其具有雄厚的经济实力,无须施压或游说,即可让地方政府俯首听命,使地方政府决策的公正性和合理性受到影响。如一些地方出现的“领导傍大款”

  现象,就很能说明此种情况。

  第三,一些利益集团,则可能利用其强大的权力资源,进行“权力寻租”、“钱权”交易或其他违法活动。这是目前“集体腐败”或“组织性腐败”的根源。它既败坏了社会风气,破坏了党风廉政建设,也使有关政策或法律得不到有效执行。如在某地就形成了一个包括党委、政府主要负责人、司法人员等在内的庞大的、黑白合流的非法利益集团。这个非法利益集团,几乎控制了当地的正式国家机关组织,危害一方,嚣张至极。

  第四,一些经合法组织异化而形成的利益集团,往往以企业、事业单位等组织的合法外衣为依托,以经济、政治利益为纽带,运用合法组织的资源,欺压、剥削人民群众,瓜分集体财产,谋取其成员的非法利益。

  最后,也是最为严重的后果是,一些利益集团,可能凭借其拥有的组织资源、文化资源、尤其是盘根错节的关系性资源,通过控制地方政权(或某一政府部门、机构),谋取本集团的非法利益。如厦门远华走私集团、湛江海关走私集团,之所以能够长期地、大批量地、反复地从事非法走私贩卖活动,主要就在于此类走私集团,均与当地党政部门主要负责人、海关等执法机关负责人结成特殊利益集团,并编织了一张严密的“关系网”,使这些地方的政权机关实际上掌控在走私集团手中。

  中国政府与利益集团的再发展

  在改革开放以来新的历史时期新的历史条件下,“始终代表最广大人民的根本利益”,理应成为中国政府应对利益集团的再发展、利益集团的政治性影响和处理利益集团与政府之间、各不同利益集团之间关系的最高准则。在这一准则指导下,中国政府在近期内主要是要关注并规范利益集团行为,为其成长、发展并发挥作用提供制度性平台,同时要创造条件使民间性利益集团合法化。从长远来讲,中国政府要从利益集团的政治性影响和政府行政能力的提高方面着眼,一方面要建立制度化、规范化、程序化、公开、透明、公正的利益表达机制和决策参与机制,将利益集团行为纳入制度化轨道,另一方面要实现利益调控制度化、制度建设民主化、民主制度程序化、民主程序法治化,同时要提高政府在利益集团政治中的自主性,防止软政权化。

  1.中国政府应对利益集团再发展的近期对策

  为应对利益集团的再发展及其政治性影响,中国政府首要的工作方针,就是要关注并规范利益集团行为,逐步实现“社会利益集团行为的有序化”。

  1)对不同类型的利益集团采取区别对待的政策方针

  中国政府要正确反映和妥善处理现实生活中的各种复杂利益关系,就必须根据利益集团形态、性质、资源等的不同,采取不同的方针政策。

  首先,要打击非法利益集团,保护合法利益集团,扶持公共利益集团。

  由于非法存在的利益集团,无论其追求的是非法的利益,还是以非法的手段追求利益,都是与其他利益集团乃至整个社会的利益严重冲突的,因而,无论在现行体制内外,都是不允许其存在的。对于这类利益集团,必须循法律的途径,从严从重从快地打击,并从源头上铲出其生存和发展的土壤,特别要注意防止和铲除那些披着合法外衣的违法利益集团。

  对于那些得到国家法律法规许可、经有关部门登记注册的社团性利益集团,政府必须采取有力措施,保护其合法权益不受侵犯,尤其是不受政府本身的侵犯。对于那些虽未经政府有关部门审批,但其追求的是合法利益的民间性利益集团、公民自助性与兴趣性组织等,其合法权益也应得到承认、尊重、重视和保护。政府尤其应该加强对此类利益集团的规范、引导和扶持,使其能够借助政府的力量,逐渐发展壮大起来,为将来独立地行使利益表达与整合功能,创造必要的条件。同时,政府还要创造条件,使这类利益集团合法化。[page]

  特别地,对于那些合法的、有规范组织形式的利益集团(包括村委会、居委会,登记注册的社团,参加政协会议的人民团体等),因其能够在公民个人与决策者之间,提供一种有序的利益诉求传递机制,使得多元社会中的多种利益诉求,能够有组织地流入政府决策过程,这将意味着,规范化的、组织化的利益集团,将成为现代政府决策民主化、科学化和合理化的必要的组织制度形式,因此,政府应为此类利益集团的成长、发展并发挥作用,提供制度性平台。

  随着社会经济的发展,虽然具有明确经济性质的利益集团,仍将占主导地位,但那些围绕公共事业、环境保护、人权、社会问题等的公共利益集团,将不断增多,并且对社会发展产生积极影响。中国政府理应对这类利益集团积极引导,大力扶持,从经费、宣传等方面,支持其开展活动。另外,中国政府要在相关政策制定和执行过程中,主动听取并重视他们的意见和建议,在政府和这类集团之间,建立比较固定的沟通机制(如聘请公益团体的负责人为政府顾问等),与它们形成一种职能上的合作、互补关系。

  其次,要限制和规范特殊利益集团。

  目前,影响较大的特殊利益集团,主要是以地区、部门为依托,以行业利益为纽带,常常借助公共权力、行政性垄断手段等,来获取特殊利益的经济性利益集团,如具有垄断地位的企业。对于这些已经形成的、客观存在的特殊利益集团,胡鞍钢的观点具有启发性。他认为,应遵循三个原则来进行限制和规范:一是承认其既得利益,而不是消除垄断行业集团;二是限制垄断利益集团的特权,将其由“贵族”降为“平民”,从“经济人”与“政治人”

  的双重身份,变为纯粹的“经济人”,是企业家、银行家,而不是政治家;三是规范垄断利益集团的行为,重新建立商业游戏规则,迫使垄断行业从经济寻租、政治寻租,转变为依靠技术创新、高质量服务、良好信誉等,谋求利润最大化。此外,还应通过市场准入政策和产业组织政策,尽可能地引入有效的竞争机制,打破既得利益集团的垄断地位。

  再次,要关怀、救助社会弱势群体。

  在市场经济条件下,如果说市场机制的主要功能,在于解决资源配置和利益分配的效率问题,那么政府的主要功能,就是在市场机制条件下,解决社会公平的问题。也就是说,在调节利益主体、利益集团之间的关系问题上,政府应该主要按照“公平逻辑”,建立或帮助建立利益均衡机制,并特别关注、关心、关爱和救助社会弱势群体。具体地,一是要加快税制改革,对高收入群体实行有效的调节,有意识地缩小收入分配差距;考虑开征遗产税。二是要健全社会保障体系,对低收入群体(弱势群体)实施有效的补贴、扶持。三是要建立健全社会关怀、捐助、救助弱势群体的机制,有效动员社会力量,多渠道参与对弱势群体的捐助、救助。四是要建立再就业援助,适时推进公共就业-大力发展非正规部门(即规模很小的从事商品生产、流通和服务的单位)和以非全日制就业、临时就业等灵活就业方式为特征的非正规就业;要鼓励、支持教育扶贫,提高失业或再就业工人的知识水平,以知识来改变其命运;由政府出钱为有能力工作的特困人员“购买”工作、安排其参加公共工程。

  2)理顺社团组织与政府组织的关系

  中国目前合法存在的利益集团,主要以社团形式存在。社团组织与政府组织之间关系不顺,是一个比较突出的问题。最明显的表现,就是社团组织和政府组织各自角色的错位和职能的紊乱:许多社团组织,是变相的政府性机构或准政府机构,而政府则因为社团组织功能的缺失,变成利益矛盾冲突的一方。解决这一问题应该从三方面入手:社团组织的角色必须准确定位,政府机构的职能必须转变,同时找准理顺关系的切入点。

  首先,社团组织的职能角色必须准确定位,克服社团行政化倾向。[page]

  社团组织的基本功能,就是代表和维护所属成员的利益。因此,社团的功能定位,首先是依法维护所属成员的利益,而不是政府管理的某种工具。即使工会、妇联等团体,也是党领导的群众组织,而不是国家政府机关。以工会为例,如果职工群众的利益不能被工会组织所代表、所维护,他们必然会寻求其他的利益表达途径,甚至组建其他各种形式的利益维护组织。因此,在新的历史时期,社团组织的职能角色必须准确定位,克服这些社团行政化、机关化倾向;要防止这些组织中的工作人员,成为某些既得利益集团的代言人。

  其次,要转变政府职能。

  这里所说的政府职能,主要是相对于社团组织而言的。根据现行的社会团体登记管理条例规定,每一社团必须挂靠一个行政单位。于是,行政权力便不同程度地渗透到各社团中来,使得这些社团变成了代表行政机构管理或协调团体内利益矛盾和纠纷的“准政府组织”,而不能很好地履行独立表达本集团利益诉求的功能。因此,就政府对利益集团的管理职能而言,政府应该改变大包大揽、管得太多太宽的现状,应该居于各利益集团之上,真正成为社会公共利益和整体利益的代表者和维护者,代表社会对利益集团进行管理,扮演利益集团之间“游戏规则”的制定者,以及利益集团之间矛盾的调节者、仲裁者角色。

  最后,可以将改革和完善社团登记管理制度作为理顺关系的切入点。

  为了保证社团真正发挥整合民意和利益的最大功效,同时维护社会公共利益和其他群体的利益,有必要改革完善社团成立登记制度和管理制度:第一,修改现行的《社会团体登记管理条例》,取消登记许可制,实行登记备案制,同时加大对社团的司法管制力度,对一些社团的违法活动实施追惩。第二,取消挂靠制,保证社团的民间性、自愿性和独立性。第三,将原来的分级、分口双重管理体制,改为业务主管登记备案机关分级管理体制,推行官管(业务主管登记备案机关依法管理)民办(自治自立自养)体制。第四,将那些处在游离状态、网络状态、外在于政府管理的利益集团,纳入政府一定形式的指导、监督范围之内。在管理方式上,业务主管登记备案机关要从全面管理,转为根据问题进行管理;要从对其进行控制,转为服务、协调、指导和监督。

  3)及时、有效地解决群体性突发事件群体性突发事件,主要指由部分公众参与,并形成有一定组织和目的的集体上访、集会、游行示威、非暴力对抗乃至暴乱等群体行为。这类群体行为,大多将“矛头”直指政府,带有明显的“压力”性质,其表现形式趋于激烈,造成的后果和影响也越来越严重。及时、平稳、有效地解决群体性突发事件,维护地方社会政治稳定,已成为当前各级党政部门工作中应着力解决的重点、难点和热点问题。

  首先,要保证政府与民众联系的渠道畅通,尤其要重视发挥信访部门的信息沟通作用;要使领导接待日、市长电话和电子信箱等联系群众的措施制度化,及时了解和掌握群众中存在的热点、难点和苗头性问题,以便及早研究和制定对策。

  其次,要充分利用人大、政协代表听取并反映人民群众意见的制度,发挥人大、政协在收集并反映社情民意方面的作用。

  第三,要建立科学的预警防范机制,对涉及群众切身利益的热点问题,要进行深层次、综合性、超前性研究,组织力量定期对若干热点问题进行快速、准确的民意民情调查,尤其是重大改革措施出台前,更应如此。

  第四,要完善宣泄机制。宣泄本身就是对不满的缓解,群众的不满情绪若有渠道宣泄,则有利于矛盾的化解和问题的解决。基于此,除了信访这一传统渠道外,可以考虑开辟或增开网站、电子信箱、行政服务中心投诉站等多种渠道。

  2.中国政府应对利益集团政治性影响的长期路向进行思考随着社会经济的发展,社会成员之间的利益将越来越多元化、分殊化、异质化,利益意识会越来越自觉,利益集团会越来越多,组织化程度会越来越高,利益集团之间的关系会越来越复杂,在社会政治生活中的影响力也会越来越大?这是市场经济发展中的一种必然趋势。这种趋势对政府的自主能力、整合能力和调控能力等提出了全新的挑战。政府对多元利益的整合、对利益关系的调控、对利益矛盾的协调,只能主要依靠制度,因为“制度问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。[page]

  1)要实现利益表达、博弈、调控的制度化构建健全的利益表达机制,提供开放的利益表达渠道,应成为中国政府开展工作的重要内容。一方面,只有建立起相对完善的制度和相关机制,才能形成顺畅的利益表达渠道。当前,构建制度及相关机制的重点是在现行法律的基础上,完善人民代表大会制度和政治协商制度,充分发挥人大和政协的利益表达功能,使之成为各利益集团进行利益表达的合法的主渠道;完善和扩展决策听证制度和政务公开制度,使相关利益主体能够获得对称性信息,并平等地参与政府决策;规范代表新的社会阶层、合法利益集团的利益表达渠道,开拓弱势群体在利益表达上的合法渠道;加强社会协商和对话机制的形成,发挥其表达民意、解释政策、提供决策帮助等方面的作用;建立健全公众传媒的组织机构和体制,使新闻传播形成多纬度、多层次、大渠道的网络体系,使其成为不同利益集团表达利益和要求的窗口。另一方面,只有重视制度化,才能调整和规范各利益集团的利益表达行为,支持合法、正当、富有建设性的制度性表达,控制、疏导非制度性表达,防止和化解抗议性表达。

  2)要提高制度建设的民主化政府整合多元利益、协调利益关系、调控利益矛盾,主要靠制度,而这种制度本身的制定,只能是基于各不同利益主体和集团依民主的程序,在相互博弈的基础上达成的共识。民主被认为是达成共识的有效途径:具有不同利益要求的利益集团,在制度制定过程中以及制度获得通过之前,根据事先制定的议事规则和决策程序,能够充分表达其意见(自由),同时能够听取并尊重与本集团意见不同的意见(平等),然后根据少数服从多数的原则和既定程序,形成合意(制度),并表示愿意遵守之。这样,用于利益整合、协调、调控的制度,因其获得了各不同利益集团的普遍认同,减少了施行的阻力。

  因此,要实现利益表达、博弈、调控的制度化,建立起相对完善的制度,必须推进政治民主化进程。而且,越是社会利益多元化、利益主体集团化、利益集团政治化,发展民主就越重要。

  3)要实现民主制度的程序化在各不同利益集团表达利益诉求、参与制度博弈时,必须要有一套程序性的机制加以保障,才可能使其行为有序化。政府也只有按照民主的、得到了公众普遍认同的决策和工作程序制定决策、开展工作,并在现行体制内,允许各种不同的利益要求和意志,通过合法渠道进行表达,才可能为各不同利益集团的利益诉求,以及反映这种利益诉求的民意表达,提供一套程序性的机制,同时作出程序上合法的决断,建立程序上合法的制度,从而使这种制度与程序获得各不同利益群体和集团普遍的认同。因此,政府必须不断探索各不同利益集团利益诉求的有效表达和实现形式,在市场经济发展和利益多元化的条件下,凭借民主政治的治理技术和程序,来妥善处理各种利益矛盾,合理解决利益冲突。

  4)要实现民主程序的法治化一旦上述民主程序获得了各利益群体和集团的普遍认同,政府就必须用“法律”的形式加以确认和保护,并确立其在利益博弈中的权威,实现民主程序的法治化。“法治应包含两重含义:已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律”。就利益集团问题而言,一是政府要用民主程序来协调、调控和解决利益集团与政府、各不同集团之间的利益矛盾和冲突。二是要树立这种民主程序在政府与利益集团以及各不同利益集团之间博弈中的权威,不仅政府要依民主程序运行,而且各利益集团也要依民主程序表达利益诉求、参与制度博弈。没有任何政府部门或利益集团可以任意行事。

  5)要提高地方政府的自主性,防止软政权化这里所说的地方政府的自主性,是相对于各利益集团,特别是强势利益集团而言的,是指地方政府“独立于社会中各利益群体(集团)

  的自主性程度“,其决定性因素,是地方政府所代表的利益与社会上各种单个或集体形式的特殊利益相脱离。政府自主性的高低表现在公共政策的制定过程,就是公共权力免受个别势力干预的程度,以及制定出的公共政策与政府所代表的公共利益相一致的程度。这里的”软政权化“,指的是地方政府在行政能力、效率、政策等方面,缺乏明显的社会整合效能、稳定性与发展战略的宏观导向性。[page]

  地方政府如果没有较高的自主性,它就有可能被某些利益集团所左右,就不能在各利益集团的博弈中处于公平、超然地位,就不能代表好、实现好和维护好社会公共利益。地方政府如果呈现“软政权化”,它就不能运用合法资源和权威,对利益集团行为进行有效调控,它所制定和实施的政策法规,就无法对各利益集团起制衡作用。为此,要做到以下几点:首先,要防止地方政府自身成为特殊利益集团。

  如果地方政府自身有特殊利益,它当然不可能有超然的姿态去保护社区的公共利益。如果政府机关公开或半公开地追求自身的部门利益,以及在政策制定上明显倾向于强势利益集团,它就有可能在公众心目中丧失其作为社会公平代表的象征意义。如果地方政府“越来越多地表现出不是作为自己的独特利益的代表,就是作为垄断集团的特殊利益的代表而活动”,其政策制定“更多地受到垄断集团的影响,产生了以牺牲下层利益和整个社会发展的长远利益为代价的政策制定过程”,那么,其发展结果就只能是“转型期社会的失控”。

  其次,要防止利益集团的结盟,尤其是社会利益集团与政府内部特殊利益集团的结盟。

  政府自主性的高低与所受势力影响的力量大小有关,如果利益集团之间在利益的驱动下,进行某种形式的结盟,将对地方政府的自主性提出挑战。从一定程度上看,厦门远华走私案、湛江走私案和沈阳慕绥新腐败案的实质,就是社会的非法利益集团(如赖氏走私集团)等与政权机关内部非法利益集团(腐败群体)结盟。这种结盟的结果,是使地方政权完全丧失自主性和公共性。

  再次,要慎重对待一些利益集团跨地区、跨行业的组织发展,防止出现与现行体制分庭抗礼的全国性政治利益集团。

  最后,提高地方政府的整合能力,包括精英整合能力、经济整合能力和利益整合能力。

  地方政府整合能力的高低,主要表现在它是否“具有将现代化造就出来的(新的)社会势力吸收进该体制中来的能力”。改革时代的中国地方政府,可以“有意识地把社会中的精英或精英集团所代表的政治力量吸收进行政决策结构”,并“通过在决策机构中吸收社会精英,在决策过程中广泛地进行咨询,逐步放松对大众传媒和结社的限制”,不断提高整合社会精英的能力。地方政府也可以通过财政政策(转移支付)、税收政策、区域发展计划、社会保障措施等,防止和缓解贫富严重分化的趋势,从而提高自身的经济整合能力。地方政府还可以通过有关政府决策、工作的相应程序和规范,使人民的愿望、要求得到充分表达,并对人民群众各方面分散的利益进行整合,以弄清本地区最广大人民群众的根本利益之所在,在此基础上真正、切实、有系统地通过法律和制度的方式,通过地方政府卓有成效的工作来充分实现、发展和维护人民的利益,从而提高地方政府的利益整合能力。

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