房屋征收与补偿的原则

　　《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征收条例》)第3条规定：“房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则”。该条款确立了房屋征收与补偿的原则，它是指导和规制征收决定、征收补偿和征收纠纷争议处理的基本规范。按照什么指导原则、遵循什么思路、按照什么程序做出征收决定、确定补偿安置方案是房屋征收与补偿的基本价值取向，对于维系政府、征收安置部门和被征收人等行政相对人及被征收房屋抵押权人、承租人等利害关系人的关系，具有十分重大的意义。按照法治的经典理论，依法征收与补偿是当代依法行政理念下保护财产权应当做到的重要内容之一。根据《征收条例》规定，房屋征收与补偿应当遵循以下三个方面的原则。

　　一、决策民主原则

　　决策民主是指决策的形成必须经过民主程序，保障人民群众充分参与决策过程，听取人民群众的意见，体现和反映人民群众的意愿和要求，代表其根本利益。决策还要发挥集体智慧的作用，避免个人独断专行，使得决策具有正确性和可行性，以确保决策的质量。《征收条例》第12条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估：房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定”。房屋征收决定涉及被征收人数量较多，视为本级政府辖区的重大事务，提交政府常务会议讨论决定是符合情理的。至于多少人称得上“人数较多”，《征收条例》没有做出规定，笔者建议为了稳妥起见，三人以上就应视为“人数较多”。

　　房屋征收决定应当向社会公告，征求公众意见并组织专家论证，举行听证。公告应当载明征收目的、征收范围、实施时间等事项。组织专家论证，选择的专家应当具有代表性、广泛性和权威性。举行听证七日前公告听证的时间、地点。为了带有间接商业目的的危旧房改造、文物保护、地方特色保护、传统文化保护需要征收房屋的，在做出房屋征收决定前，应当提交同级人大审议通过。为了国防、防灾减灾、市政公用事业需要征收房屋的，可以不经过上述程序，由县级以上地方人民政府直接作出房屋征收决定，并同时收回国有土地使用权。

　　二、程序正当原则

　　《行政处罚法》第一次引入正当程序原则，要求行政机关作出处罚决定前说明理由、告知权利、听取当事人的陈述和申辩，对于较大数额罚款、责令停业以及吊销企业营业执照的处罚还应当举行听证。绗政许可渤规定，公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权。此外，法律、法规和规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利;申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起5日内提出听证申请的，行政机关应当在20日内组织听证。 2004年3月22日国务院公布实施的《全面推进依法行政实施纲要》规定，行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见;要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。从而第一次较为系统地规定了正当程序的基本内容。

　　房屋征收应当理解为涉及公共利益和被征收人重大利益，根据现代依法行政理念，应当进行听证。

　　《征收条例》规定，政府作出征收决定应当确定公共利益、广泛征求社会公众意见且经过科学论证、进行社会稳定风险评估、民主决策、确保行政救济和司法救济等都属于房屋征收的正当程序。征收补偿的正当程序包括市场评估、补偿安置方式的选择、协商、作出补偿安置决定等事项。一般决策程序都必须经过下列程序。[page]

　　第一，确定目标。行政决策是为了解决行政管理活动中实际存在的问题，决策目标是根据所要解决的问题而确定的。因此，发现问题、确定目标是行政决策程序中首要的步骤。房屋征收首先应当确定征收的可行性目标。

　　第二，拟订方案。房屋征收方案包括向公众征求意见方案、社会稳定风险评估程序方案、征收听证方案、补偿安置方案、无证房屋是否合法认定方案、农村房屋买卖后补偿安置方案、住宅改经营房屋补偿安置方案等。上述方案需要知识和经验的积累，建议地方政府委托具有专业能力和专业经验的研究机构和律师事务所拟定方案。

　　第三，最佳抉择。就是对各种被选方案进行综合评价，确定最优化方案的阶段，它是决策程序中最关键的步骤，其中包含两个紧密衔接的环节：一是对所有方案进行分析论证，做出评价;二是权衡各种方案的利弊，从中选优，拍板定案。在选择方案时常采用多中选一、合多为一、重新拟订、暂缓抉择等四种方法。房屋征收方案一般会有多种，哪种最优可以提交政府常务会议或党委常委会讨论，也可以委托专业的研究机构进行论证。

　　第四，追踪决策。就是在决策方案实施后加以严密的监控，随时观察其发展的趋向是否和方案相一致，如发现有可能危及决策目标的情况，应对原方案进行及时的修正或再决策。在这一阶段，信息的真实反馈非常重要，它是追踪决策的前提。报喜不报忧的做法，只能给科学的追踪决策造成障碍，应预防和避免。

　　根据上述原理及《征收条例》的规定，我国房屋征收补偿的正当程序应当包括如下内容。

　　1.制定征收方案。征收补偿部门起草征收补偿方案报政府审查后公告，书面征求被征收人意见，在此基础上对原征收方案进行修改完善。政府组织综治办、公检法司、征收补偿部门、信访部门进行社会稳定风险评估。

　　2.征求公众和专家意见。现代法治背景下，公众参与意识增强，特别是涉及其利益的重大事项应当保障其参与权。当前社会各种利益冲突并交织在一起，存在多种影响社会稳定的因素，因此，决策应当由专业机构和专业人士进行科学论证。

　　3.公布实施。征收涉及人数较多的项目，征收方案应当经政府常务会议讨论通过后公布实施。

　　4.协助配合。征收及补偿的职能部门系征收安置部门，也是主要工作机构。相关部门包括政府法治、规划、城管、房管、审计、公安机关、法院等部门。相关部门依法行政、通力配合方能实现行政目标。

　　5.财产评估。征收部门引导、组织被征收人依法选择评估机构对被征收房屋、国有土地使用权、装修、经营损失等财产损失进行评估，为公正、合理补偿奠定基础。

　　6.签订协议。征收部门按照政府确定征收补偿方案的框架向被征收人送达评估报告并发出补偿价金或者安置的要约邀请，被征收人提出反要约，在意思自治原则下签订征收补偿安置协议。

　　7.作出征收补偿决定。征收部门和被征收人在补偿数额和安置上无法达成协议，征收部门提请政府作出补偿决定。为了不影响征收进度，实现公共利益目标，房屋征收补偿部门在先行给付补偿后者法律推定给付补偿的前提下，由政府依法申请人民法院强制执行。

　　8.救济途径。被征收人对政府的征收决定以及征收补偿决定有异议，可以向上级人民政府申请行政复议，也可以向所在地中级人民法院提起行政诉讼，畅通救济渠道，监督和支持政府依法征收。

　　9.违约的制裁。签订征收补偿协议后反悔的，征收部门向所在地基层人民法院提起诉讼，人民法院按照“公平、合理、等价有偿的原则”进行判决。

　　10.先予执行或者判决生效后执行。征收属于公共利益，在签订协议后被征收人反悔的，人民法院可以在诉讼中先予执行，项目并非紧急的，可以在判决生效后，由一审法院依法强制执行生效判决。[page]

　　三、结果公开原则

　　“公开”是依法行政的基本要求，作为“阳光拆迁”的配套措施，补偿安置方案公开、评估结果公开、补偿安置结果公开是条例的重要内容，它可以打消许多被征收人的顾虑、防止暗箱操作、确保公平、赢得被征收人支持，还可以预防腐败。

　　在房屋征收中应公开的有三方面内容：一是各种依据公开，包括拆除房屋的权证、建筑面积、评估价格、违章建筑认定、居住困难认定等：二是操作过程公开，包括被征收房屋的权属、人口调查，建筑面积、居住困难认定的程序，拆迁评估、签约、补偿安置决定等各环节;三是签约内容公开，包括货币补偿总额、安置房源(套数、地址、面积、价格)及其他补偿费用。政府必须在房屋征收方案中，增加实施依据公开、程序公开、结果公开的条款。同时，设立“房屋征收公开”专栏或建立公开查询系统，实时反映征收搬迁补偿安置动态。此外，为了确保房屋征收“阳光到底”和推广“征询制”等创新机制，必须对“房屋征收公开”建立有效监督机制。从理论上讲，征收及补偿公开与奖励、惩处相结合，可以有效减少“钉子户”的产生。

　　根据《征收条例》规定，笔者建议地方政府建立包括被征收人代表在内的评议小组，审计部门应对房屋征收部门的账目尤其是征收补偿资金开展审计，房屋登记部门对建筑面积认定、城市规划部门对无证房屋是否属于历史遗留房屋以及城市管理部门对违法建筑的处罚等依法履行职责，完善信访接待制、畅通行政复议和行政诉讼渠道。同时，建议推行电子文本协议，杜绝“阴阳合同”，并逐步实现“网上签约”。

　 王达 广州大学公法研究中心

　 注：作者为法学博士