提起行政附带民事诉讼的条件和范围

行政附带民事诉讼也称行政诉讼附带民事诉讼,是指公民、法人或其他组织对具有国家行政职权的机关和组织作出的行政行为提起行政诉讼的同时,请求人民法院一并解决与该行政行为密切相关的民事争议,人民法院在审理行政案件,解决行政争议的过程中,附带解决相应民事争议的活动。《行政诉讼法》对行政附带民事诉讼未作出明确规定。在现行的许多法律、法规中,规定了行政机关处理民事争议的行政司法制度,如《土地管理法》第十六条第一款规定:“土地所有权和使用权争议,由当事人协商解决,协商不成的,由人民政府处理。”同时该条第二款规定:“当事人对有关人民政府的处理决定不服的,可以自接到处理决定通知之日起三十日内,向人民法院起诉。”这就是说,当事人对行政机关的处理决定不服提起行政诉讼,同时也可以就引发该行政争议的相应的民事争议请求人民法院一并处理。人民法院在审理行政案件的同时,应当同时对民事争议予以审理、裁判,就形成了行政附带民事诉讼。

  2000年3月10日实施的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十一条规定:“被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法,民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的,人民法院可以一并审理。”这一规定,为人民法院受理、审理行政附带民事诉讼案件提供了法律依据。

  一、提起行政附带民事诉讼的条件

  行政附带民事诉讼旨在解决与被诉行政行为密切相关的民事争议,就其实质而言,是一种民事诉讼。提起行政附带民事诉讼应具备哪些条件呢?笔者认为,行政附带民事诉讼既然是民事诉讼,其起诉条件必须具备一般民事诉讼的起诉条件,除此之外,还应有其特殊的条件,具体的讲,还应具备以下条件:

  1、必须以行政诉讼案件的成立为前提。附带民事诉讼依附于行政诉讼,即附带民事诉讼必须以请求人民法院解决行政争议为前提,如果没有这个前提,附带民事诉讼将成为无源之水、无本之木,而只能成为单纯的民事诉讼。如某甲违章驾驶车辆发生交通事故,将某乙撞伤,公安机关在作出该交通事故责任认定的基础上,主持双方就民事赔偿进行调解,双方达成协议,由甲一次性支付乙医疗费、误工费、营养费等费用共三万元,后甲反悔,认为其承担的费用过高而未履行该协议。乙向人民法院提起诉讼,请求判令甲承担其因发生交通事故而支付的所有费用,而甲、乙二人均对公安机关的交通事故责任认定无异议。此诉讼即不存在行政争议的前提,则不能成为行政附带民事诉讼,而只能为单纯的民事诉讼。

  2、提起行政附带民事诉讼的原告是民事纠纷的一方当事人。可以提起行政附带民事诉讼的原告是行政行为所确定的承担民事义务或享有民事权利的公民、法人、和其他组织,也可以是在引发行政争议的民事纠纷中认为受到损失的一方。也就是说,附带民事诉讼的原告是民事纠纷的一方当事人,而不能是行使行政职权的行政机关(含法律、法规授予行政职权的组织,下同)。行政行为所确定享有民事权利的一方,认为行政行为所确定的权利不足于弥补自己的损失,其合法权益未得到切实保障时,可以提起行政诉讼,请求撤销该行政行为,并附带提起民事诉讼,请求重新解决相应的民事纠纷。这里享有权利的一方认为的是行政行为所确定的民事权利不足于弥补自己因民事纠纷而受到的直接损失或间接损失,而不是认为行政行为确定的对方当事人承担的行政法上的义务较轻或较少,不足以制裁对方而产生的争议,单独对行政法上权利义务产生争议,而对民事权利义务的确定没有争议的,不能产生行政附带民事诉讼;行政行为所确定的承担民事义务的一方,认为行政机关的行政行为超出自己应当承担的义务部分而要求自己过多地承担义务,给自己的合法权益造成了损害,也可以提起行政附带民事诉讼。同样的,这里的过多地承担义务是过多承担了民法意义上的义务,而不是行政法上的义务;在民事纠纷中受到损失的一方,认为行政行为仅对对方予以了行政处理,而未确定对方应对自己承担的民事义务,受到损失的一方如对行政处理决定有异议,并请求对方承担义务赔偿自己的损失的,可以提起行政附带民事诉讼。对行政处理无异议,仅请求处理民事纠纷的,可单独提起民事诉讼。例如,甲将乙殴打致轻微伤,公安机关依照《治安管理处罚条例》的规定,对甲处以100元罚款的行政处罚,并承担乙的全部医疗费用。如甲认为二人发生争执是因乙的过错而发生的,对自己罚款100元过重,且对乙的医疗费用自己只应承担一部分,甲可以向法院提起行政附带民事诉讼,请求撤销公安机关的裁决,并同时解决双方的民事权益之争;如乙认为甲不仅应承担自己的医疗费,还应承担误工费、交通费、营养费等,也可以向法院提起行政附带民事诉讼。如果在本案中,公安机关仅对甲处以罚款100元,而对甲、乙之间的民事争议未作处理,则乙可以请求加重对甲的处罚,同时判令甲赔偿自己的损失,提起行政附带民事诉讼。对公安机关对甲的行政处罚没有异议,也可以只请求判令甲赔偿损失,而单独提起民事诉讼。

  3、行政附带民事诉讼的被告是民事纠纷中的对方当事人。附带民事诉讼的被告只能是民事纠纷中的对方当事人,而不能是行政机关。行政诉讼中的被告虽特定的是行政机关,但行政机关不能成为附带民事诉讼的被告。行政机关在行使法律、法规授予的行政职权,进行行政管理过程中,维护国家、集体或他人的合法权益,制裁不法行为,其不可能成为民事法律关系的主体之一(不包含行政机关作为民事主体为民事行为的情形,此情形下,该行政机关没有行使行政职权,不作为行政主体),附带民事诉讼解决的是民事纠纷,因而行政机关不可能成为附带民事诉讼中的被告。

  4、行政机关的行政行为引起了两种不同性质的争议,且两种争议之间具有内在的联系。行政机关行使行政职权的行为,引起了两种不同性质的争议:一是引起了当事人对其所作出的行政行为不服,引起行政争议;二是引起了新的民事纠纷对业已存在的民事纠纷产生了影响,引起民事争议。这两种不同性质的争议之间必须存在内在的联系,主要表现在:一是行政争议和民事争议是由行政机关的同一行政行为所引起的,虽该行政行为之中可能包含一种或几种不同种类的行政行为,如前例中公安机关的行政行为包含了行政处罚和行政裁决两种行政行为。同一行政机关的两个行政行为分别引起行政争议和民事争议,应当通过不同的诉讼途径分别予以解决,也不能提起行政附带民事诉讼来一并解决;二是民事纠纷的解决有待于行政争议的解决。因行政行为具有确定力、拘束力和公定力的效力,行政行为一经作出,不论其合法还是违法,均推定其合法有效,非依法不得随意变更和撤销,其内容对有关人员和组织都产生法律上的约束力,行政行为如确定了民事纠纷当事人之间的民事权利义务,则对当事人即产生法律效力,因而欲解决民事争议,须先行解决或一并解决该行政争议。

  5、行政附带民事诉讼的请求应当在诉讼过程中提出。行政诉讼的原告在人民法院将起诉状副本送达被告后,除有正当理由外,不得提出新的诉讼请求。行政诉讼中附带民事诉讼的请求,原告可以在提起行政诉讼时一并提起,也可以在行政诉讼开始后、审理终结前的任何时候提起。行政诉讼终结后提起,即丧失了附带的意义,而成为了一个独立的民事诉讼。附带民事诉讼的请求可以是在行政机关的行政行为中处理过的,也可以是该行政行为中未作处理的,在提起行政诉讼时一并提出。

  二、行政附带民事诉讼的范围

  行政附带民事诉讼的范围应如何确定,多数学者认为,行政附带民事诉讼的范围应限于与该行政案件有关联的民事争议,凡是与被诉行政行为之间在法律上有关联的民事争议,都可以包括在附带的范围内。“法律上有关联”是指人民法院在处理当事人的民事纠纷请求时,必须根据审理被诉行政行为所认定的事实及其责任划分来作出民事部分的判决和裁定。笔者认同该观点。但在实践中如何准确把握附带民事诉讼的范围仍存在着不同的看法。笔者认为,目前尚不宜从法律上界定行政附带民事诉讼的范围。但下列情形可以作为行政附带民事诉讼案件:

  1、对行政处罚行为起诉时附带民事诉讼。行政机关在对民事纠纷的当事人作出行政处罚时,对当事人之间的民事争议未作处理,民事纠纷中的当事人如对该行政处罚行为不服,提起行政诉讼,请求撤销或变更该行政处罚,同时可附带提起民事诉讼,请求人民法院一并解决其民事纠纷。

  2、对行政裁决行为起诉时附带民事诉讼。行政机关在对民事纠纷一方当事人刻以行政处罚时,又作出行政裁决行为,责令或裁决被处罚人向被侵害人进行民事赔偿。被处罚人既对行政处罚不服,又对民事赔偿裁决不服,或仅对民事赔偿部分不服,提起行政诉讼,请求撤销行政处罚或民事赔偿裁决部分的同时,附带提起民事诉讼,请求取消或减少民事赔偿。被侵害人也可以提起行政诉讼,请求加重对侵害人的行政处罚的同时,附带提起民事诉讼,请求判令被处罚人增加民事赔偿。这种行政附带民事诉讼的案件占多数,如治安行政处罚行政裁决中附带民事赔偿案件。

  3、对行政确认行为起诉时附带民事诉讼。行政机关的行政行为对民事争议当事人的民事法律地位、民事权利义务给予了确定、认可、证明,当事人可以在对该行政确认行为提起行政诉讼时,附带提起民事诉讼,请求人民法院对当事人之间的民事权利义务重新予以确定、认可。如某县政府给甲颁发了宅基地使用证,乙认为自己已享有了该处宅基地的使用权,县政府的行为侵犯了其合法权益,其可以在提起行政诉讼,请求撤销县政府给甲颁发的宅基地使用证的同时,附带提起民事诉讼,请求确认其对该处宅基地享有合法使用权。

  4、对行政登记行为起诉时附带民事诉讼。如二人在民政部门办理结婚登记,其中一方认为自己是因受到欺骗、胁迫而办理的结婚登记,向人民法院请求撤销结婚登记,附带提起民事诉讼,请求对双方的财产争议予以解决。