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社会保险民事争议的范围及其可诉性问题探讨
更新时间:2018-07-23

【内容提要】社会保险争议备受各界和特别是劳动者的关注,对于社保争议的范围和处理,理论界和实务界亦众说纷纭。本文就论述了社会保险争议的概念和种类,社会保险民事争议的特征、范围,认为该争议是可诉的,具有正当性和明确的法律依据。

【关键词】社会保险争议 社会保险民事争议 范围 可诉性


社会保险争议及其处理,是劳动法理论和实务界近年争论较多的问题,也是劳动者普遍关注的问题。社会保险争议的定义及其特征、范围及其可诉性问题是法律实务的基本方面,社会保险争议的裁判或行政决定影响面广,决定了该问题的法律研究的地位极其重要性。

一、社会保险民事争议的定义及其特征

社会保险民事争议是平等主体之间关于保险民事权利和民事义务的纠纷。

其特征是:1、内容上为保险法律方面的民事权利和民事义务,一般表现为债权和债务内容,不涉及物的种类、归属和物权变更问题,不涉及身份关系。

2、主体方面,争议的主体法律地位平等,根据《劳动争议调解仲裁法》第二十条的规定,发生劳动争议的劳动者和用人单位为劳动争议仲裁的双方当事人,一方恒定为用人单位,包括机关、事业单位和社会团体法人和非法人组织,另一方恒定为劳动者,劳动者只包括公民或自然人,非公民的组织体不能成为劳动者。这种主体的特殊性是一般民事关系没有的。有学者认为,争议的主体是形式上的平等,我国《劳动法》规定,订立劳动合同应当遵循平等自愿,协商一致的原则,实质上是不平等的。[2]

本人认为,社会保险关系不是一种行政管理关系,用人单位对于劳动者的没有法定权力,其权利来源主要是劳动法和契约,其管理劳动者的权利不具有强制性。基于劳动权既是劳动者的权利也是劳动者的义务,劳动者可以随时解除与用人单位的劳动关系,故劳动者与用人单位之间没有人身依附关系,依据《宪法》等法律,用人单位无权限制或剥夺劳动者的人身自由,因此,从民法角度分析,社会保险民事争议的主体地位是平等的。

3、客体上,主要是社会保险费和社会保险待遇,指向的是财产。民事法律关系可分为财产法律关系和人身法律关系。财产法律关系是指直接与财产有关的具有财产内容的民事法律关系。因此,社会保险民事争议主体之间的关系,体现的是具有财产内容的民事法律关系。

在争议解决方式上,一般为一裁二审,特定的争议则为一裁终局。依据《劳动争议调解仲裁法》第47条的规定,有两种类型的劳动争议实行一裁终局:追索劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或赔偿金,不超过当地月最低工资标准12个月金额的争议,前述三种争议或单个争议或几种争议合并,其标的额不得超过当地最低工资标准12个月的金额;因执行国家劳动标准在工作时间、休息休假、社会保险等方面的争议。这里是强调的是劳动标准争议,是没有金额大小的争议,是用人单位执行劳动标准是否符合国家法律法规的问题,何谓劳动标准?劳动标准是指对劳动领域内的重复性事物、概念和行为进行规范,以定性形式(如文字描述)或者以定量形式(如数据、图表)所作出的统一规定。应当认为以《劳动法》为核心,已经建立起工作时间、劳动报酬、劳动合同、集体合同、集体谈判、劳动安全卫生、劳动争议处理、劳动效率、女工和未成年工保护、社会保险等为主要内容的劳动标准体系。2

二、社会保险民事争议的范围

社会保险争议包括:

1、社会保险行政争议,指法律、法规授权的劳动保障行政部门所属的专门办理社会保险经办机构与公民、法人或者其他组织之间发生的争议(见《社会保险行政争议处理办法》第二条),《社会保险法》第八十三条规定第一款和第二款,规定:用人单位或者个人认为社会保险费征收机构的行为侵害自己合法权益的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。 用人单位或者个人对社会保险经办机构不依法办理社会保险登记、核定社会保险费、支付社会保险待遇、办理社会保险转移接续手续或者侵害其他社会保险权益的行为,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼;确立了劳动者和用人单位可以作为行政争议的申请人或原告的资格。

2、社会保险刑事争议,指社会保险犯罪与非罪、犯罪与刑事处罚争议,现行《刑法》第一百九十八条关于保险诈骗罪的规定,是专指商业保险诈骗罪,社会保险刑事犯罪没有专门的罪名,诈骗罪、贪污罪、渎职罪等职务犯罪可以规制社会保险方面犯罪的争议,《工伤保险条例》第六十条规定:“用人单位、工伤职工或者其近亲属骗取工伤保险待遇,医疗机构、辅助器具配置机构骗取工伤保险基金支出的,由社会保险行政部门责令退还,处骗取金额2倍以上5倍以下的罚款;情节严重,构成犯罪的,依法追究刑事责任”,该规定属于社会保险刑事规范。此外,可喜的是,珠海市人民政府2006年制订《珠海市社会保险反欺诈办法》,就专门规定了社会保险欺诈犯罪有关问题的处理。

3、社会保险民事争议。

社会保险民事争议包括两大类:1、社会保险手续未办理或缴交社保费引致的社会保险民事争议;2、社会保险待遇争议:因用人单位未交或未足额缴纳社会保险费引致的劳动者社会保险待遇缺失或不足的争议,包括:社会医疗保险待遇纠纷、社会工伤保险待遇纠纷、社会失业保险待遇纠纷、社会生育保险待遇纠纷、社会养老保险待遇纠纷。

三、社会保险民事争议的可诉性和法律依据

1、可诉性的定义

本文的可诉性一般指:(1)可争讼性。即任何人均可将法律作为起诉和辩护的根据。法律必须是明确的、确定的规范,才能担当作为人们争讼标准的角色。(2)可裁判性。法律能否用于裁判作为法院适用的标准是判断法律有无生命力、有无存续价值的标志。本文不是指某种法律(如宪法)能否进入司法裁判作为判断是非、解决争议的标准的问题,而是指某项争议(如社会保险民事争议)劳动争议仲裁委员会和人民法院能否受理的问题,将纳入劳动争议仲裁处理或法院受理的案件称之为可诉性,否则,称之为不可诉的民事争议。

2、目前实务界对两类社会保险民事争议的处理。

第一类纠纷即社保手续未办理或征缴社会保险费引致的社会保险民事争议,对于该种争议不予受理。我省劳动争议仲裁机构或法院系统从先前受理到目前一律不受理,广东省高级人民法院关于临时工能否享受社会养老保险待遇的批复粤高法民复字【2002】15号,确立了用人单位有为职工办理养老保险手续的义务,劳动争议仲裁机构或法院是受理该类未办理社会保险手续的纠纷,但是,好景不长,2004年之后,广东省高级人民法院《关于劳动者向人民法院起诉要求用人单位为其补缴社会保险费,人民法院应否受理及相关问题的批复》(粤高法民一复字〔2004)2号):该批复认为:根据《社会保险费征缴暂行条例》第二十三条、第二十七条以及《广东省社会养老保险条例》第三十五条、第三十六条的规定,征缴社会保险费属于社会保险部门的职责,社会保险部门征缴不到的,可依法申请人民法院强制执行。对于劳动者起诉要用人单位补缴社会保险费的,人民法院应告知其向社会保险部门申请处理,将该类案件不作为民事争议处理。 2012年,广东省高级人民法院、广东省劳动人事争议仲裁委员会《关于审理劳动人事争议案件若干问题的座谈会纪要》(粤高法2012〕284号)第一条规定,劳动者请求用人单位为其建立社会保险关系或缴纳社会保险费的,不作为劳动争议处理,劳动人事仲裁机构或人民法院应告知劳动者向社会保险行政部门或社会保险费征收机构寻求解决。2.劳动者以基本养老保险费的缴纳年限、缴纳数额不足为由,请求用人单位赔偿基本养老保险待遇损失的,不作为劳动争议处理。将劳动者要求用人单位建立社会保险关系或缴纳社保费以及社会保险标准有关三种争议,明确排除在劳动争议之外。

对于第二类社会保险待遇争议,学界或司法实务方面,没有争议地进入劳动争议仲裁和法院受理之列。最高人民法院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释(三)》(下称劳动争议司法解释三)第一条规定:“劳动者以用人单位未为其办理社会保险手续,且社会保险经办机构不能补办导致其无法享受社会保险待遇为由,要求用人单位赔偿损失而发生争议的,人民法院应予受理”,对于养老保险待遇争议,最高法院民一庭庭长杜万华认为,该类争议属于典型的社会保险争议。[i]粤高法【2012】284号第一条第2点规定,请求用人单位赔偿损失的,应同时符合以下条件:(1)用人单位未为劳动者参加基本养老保险;(2)社会保险经办机构明确答复不能补办;(3)劳动者达到法定退休年龄。据此,因未办理社会保险手续引致的社会养老保险待遇赔偿争议属于民事争议,该类争议实行有条件地受理。对于养老保险以外的其他社会保险待遇争议,如医疗保险、生育保险、工伤保险、失业保险待遇,也是可以纳入劳动仲裁或诉讼范围的。如《工伤保险条例》第六十二条规定:应当参加工伤保险而未参加工伤保险的用人单位职工发生工伤的,由该用人单位按照本条例规定的工伤保险待遇项目和标准支付费用。规定了工伤保险待遇赔偿,粤高法【2012】284号第一条还规定了医疗社会保险待遇纠纷可以纳入劳动争议仲裁或诉讼,如笔者认为,生育保险待遇、失业保险待遇争议同样应当纳入劳动仲裁或诉讼保护之列,因此,二类社会保险民事争议应当受到仲裁或司法救济。

2、可诉性的正当性和法律依据

对于第一类社会保险争议,笔者认为,应当纳入劳动争议或民事诉讼范围。

依据《劳动争议调解仲裁法》第二条规定:社会保险劳动争议,适用劳动争议调解仲裁法,确立了社会保险争议的性质是劳动争议,即纳入劳动仲裁的范围,劳动争议司法解释三对于《劳动争议调解仲裁法》关于社会保险劳动争议的规定,进行限缩性司法解释,杜万华认为:《调解仲裁法》确定了社会保险争议属于劳动争议,但是否应把所有的社会保险争议不加区别的纳入人民法院受案范围,确是一个在实践中争议广泛的问题,需要司法解释进一步明确。我们研究认为,用人单位、劳动者和社保机构就欠费等发生争议,是征收与缴纳之间的纠纷,属于行政管理的范畴,带有社会管理的性质,不是单一的劳动者与用人单位之间的社保争议。因此,对于那些已经由用人单位办理了社保手续,但因用人单位欠缴、拒缴社会保险费或者因缴费年限、缴费基数等发生的争议,应由社保管理部门解决处理,不应纳入人民法院受案范围。[3]该司法解释的解释,是自相矛盾的,其一,既然认可了社会保险争议属于劳动争议,就属于民事争议的范围,不属于行政争议,那么,认为用人单位、劳动者和社保机构就欠费等发生争议,属于行政管理的范畴,带有社会管理的性质,但是否是行政纠纷,则不予定论,这是不妥的。《劳动法》第72条明确规定,用人单位和劳动者必须依法参加社会保险,缴纳社会保险费。《劳动争议调解仲裁法》规定的社保保险争议是劳动争议,依据《劳动法》第77条关于用人单位和劳动者发生劳动争议,当事人可以申请调解、仲裁、提起诉讼,也可以协商解决。该规定了确立了我国以裁二审的基本制度,当事人不服劳动争议争议的仲裁裁决,依法可以进入民事诉讼程序,表明作为程序法的调解仲裁法,只要明确社会保险争议是劳动争议的,则属于平等主体之间的民事争议。就劳动争议的范围而言,最高人民法院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释法释》(〔2001〕14号)第一条规定了关于三方面争议属于劳动争议,是肯定性规定,《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释(二)》(法释〔2006〕6号)第七条关于不属于劳动争议的六种纠纷的规定,属于否定性(排除性)规定,前述正反两方面完整地界定了劳动争议的外延。从排除性规定分析,就社会保险争议,只排除劳动者请求社会保险经办机构发放社会保险金的纠纷,对于未办理社保手续或社保费征缴纠纷,并未排除,从逻辑上分析,是可以推定前述劳动争议纳入了司法审理范围的。就发放社会保险金纠纷,从法理上分析,该种纠纷明显属于行政纠纷,因为争议主体一方劳动者,另一方是法定行使社保行政权的行政机构即社会保险经办机构,用人单位不在争议之主体之列。其二,劳动者就社会保险费欠费问题引致的劳动争议,只是主张用人单位承担相应的责任,并未将社会保险经办机构列入仲裁或诉讼之列,实践中,处理机关也不会将该机构列为当事人,故所谓用人单位、劳动者和社保机构就欠费等发生争议,并不存在。其三,劳动者就用人单位未办理社保手续问题是否列入法院受理范围,杜万华庭长并未肯定或否定。用人单位为劳动者办理了社保手续,之后欠费的,只是该类纠纷的一部分而已,大部分纠纷表现为用人单位没有为劳动者办理社保手续,欠费只是其应然事实,因此,该类纠纷最高院民一庭是否研究过?因此,笔者认为,认为用人单位欠缴劳动者社保费纠纷仅以带有社会管理性质,就排除在司法救济之列的,是不当的,很多民事争议,如欠薪也带有社会管理性质,带社会管理性质,难道是行政纠纷?劳动者在其社保手续未办理或社保费未缴或被拖欠,可以选择向社保经办机构主张,也可以向用人单位主张权利,前者属于行政争议,后者属于民事争议,选择后者的,从保护劳动者权利角度,就不应当“带有社会管理”这一宽泛的词语限制劳动者行使劳动争议仲裁或民事诉讼的权利,这是不利于保护实体劳动权利的。

《中华人民共和国社会保险法》第八十三条第(三)款明确规定:个人与所在用人单位发生社会保险争议的,可以依法申请调解、仲裁,提起诉讼。用人单位侵害个人社会保险权益的,个人也可以要求社会保险行政部门或者社会保险费征收机构依法处理。该规定内容是:1、主体方面,个人与用人单位之间;2、内容上:发生社会保险争议;3、解决途径:可以依法申请调解、仲裁,提起诉讼;或者个人要求社会保险行政部门或社保费征缴机构依法处理。明确劳动者可以就社会保险争议提起仲裁或诉讼主张,且在体例安排上,本条前二款,就两类社会保险争议即社会保险费征收机构或社会保险经办机构侵害社保权益的行为规定为申请行政复议或者提起行政诉讼,因此,《社会保险法》是充分考虑到社保行政争议和社保劳动争议的不同性质,并明确两种性质的不同解决方式,在立法上首次全面、清楚地规定了个人与用人单位之间的社会保险争议纳入仲裁和诉讼范围。

在立法的层级上,《社会保险法》是全国人民代表大会常务委员会制定的,仅次于全国人大制定的法律。全国人大常委会在《关于加强法律解释工作的决议》第二条规定:凡属于法院审判工作中具体应用法律、法令的问题,由最高人民法院进行解释。因此,司法解释是全国人大常委会授予最高院的司法解释权,其本身不属于立法,与全国人大常委会制定的法律,不是上位法与下位法之间的关系;在施行时间上,劳动争议司法解释三是自2010年9月14日起施行的,而《社会保险法》2010年10月28日通过并公布,自2011年7月1日起施行。因此,劳动争议仲裁机构或各级人民法院应当根据《社会保险法》受理个人与用人单位之间的社会保险争议(社会保险民事争议),最高人民法院应当适时对社会保险争议的处理作出相应的司法解释,细化司法处理的程序和方式。



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