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集体土地征收程序
更新时间:2018-06-28


我们所土地征收团队在长期办理集体土地征收案件过程中,总结了集体土地征收的一般程序及常见问题:

一、农村集体土地征收的“批前程序”

批前程序就是集体土地征收报批前要经过的法律程序,简单说就是告知、确认、听证这三部分,也是相对于国有土地征收程序来说比较不同的一个前置程序,主要规定在《国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见》中。

1、告知征地情况

《指导意见》第九项规定:在征地依法报批前,当地国土资源部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等,以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户。在告知后,凡被征地农村集体经济组织和农户在拟征土地上抢栽、抢种、抢建的地上附着物和青苗,征地时一律不予补偿。这一环节必须告知到具体的农户,而不得仅有村委会进行统一“处理”。

实践中,后半截“抢建抢种不予补偿”倒是落实得很好,然而前半截儿的拟征地告知程序却常常是“没见着过”。试问,没告知,你又是如何认定农户在此阶段的行为属于抢建、抢种呢?显然,这项规定的执行在实践中被打了折扣,成了有选择倾向的落实项目。

对此,律师表示,拟征地告知书,或者叫拟征地公告,应当是征收土地项目开始的真正标志。简言之,在政府打算征地但还没获得上级的批准之前,农民就有权利获知这一情况,进而提出自己对于补偿安置等各方面的意见,供上级在批准时作为依据。这项规定存在多年,然而实践中却只有较少的法治环境较好的地方落实了这点,很多地方征地根本没有这项程序,这实在令人感到遗憾。

2、确认征地调查结果

《指导意见》第十项规定:当地国土资源部门应对拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查,调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认。

无疑,在拟征地阶段就进行确认调查工作,对于被征地农民及早掌握自己的房屋及其他地上附着物可能面临的补偿状况是有很大好处的。譬如对于在征地过程中常见的将农村因各种客观原因形成的“无证房”粗暴认定为违建进而不予补偿的情形,若被征地农民能够提早在征地报批前程序阶段就获知这一情况,就有望尽早启动相关问题的协调、解决,以更加充分的维护自身的合法补偿权益。

3、组织征地听证

《指导意见》第十一项规定:在征地依法报批前,当地国土资源部门应告知被征地农村集体经济组织和农户,对拟征土地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利。当事人申请听证的,应按照《国土资源听证规定》规定的程序和有关要求组织听证。

也就是说,在征地报批前,农民就享有对土地征收工作集中提出意见的权利,而这一权利能否得到落实,关键同样在于拟征地告知工作是否能够落实。

必见文件一:征地报批前程序证明材料

这种“批前证明材料”在一些地方容易被忽视,事实上这是没有不行的一类文件,其代表文件通常叫征地告知书或拟征地公告。

《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》规定,认真做好用地报批前告知、确认、听证工作。征地工作事关农民切身利益,征收农民土地要确保农民的知情权、参与权、申诉权和监督权。市县国土资源部门要严格按照有关规定,征地报批前认真履行程序,充分听取农民意见。征地告知要切实落实到村组和农户,结合村务信息公开,采取广播、在村务公开栏和其他明显位置公告等方式,多形式、多途径告知征收土地方案。被征地农民有异议并提出听证的,当地国土资源部门应及时组织听证,听取被征地农民意见。对于群众提出的合理要求,必须妥善予以解决。

上述“告知、确认、听证”即批前三程序,应当出现在征地依法报批前,也就是在征收土地公告作出之前。若无此程序,则意味着征地程序存在问题,征地批复原则上无法合法获得的。《国土资源部办公厅关于进一步做好市县征地信息公开工作有关问题的通知》明确指出,征地告知书以及履行征地报批前程序的相关证明材料,属于市、县征地信息主动公开的内容。

也正是基于“批前三程序”的严格落实,《通知》同时规定了“简化征地批后实施程序”的内容,以客观上提高征地的工作效率。对此,律师指出有如下几个问题不容忽视:

其一,如果批前程序未落实,那么批后程序就绝对不能简化,否则被征地农民的权益保障将实际上处于被“置空”状态。批后程序由《征收土地公告办法》这一部门规章明文规定,如出现被肆意“简化”的情形,被征地农民有权向法院提起行政诉讼,并坚决拒绝办理登记及交地手续。

其二,对于批前程序在实践中落实不利的情况,《土地管理法》修正案有望予以明文规定,将其以法律的高位阶固定下来,进而实现“先补偿安置,后征地施工”的良性局面。只不过这一修正案的真正颁布施行还需要等待。

其三,就现阶段而言,上述“申诉权、监督权”本身有虚置的嫌疑。实践中,该阶段的文件造假现象非常普遍,在征地报批过程中省政府、国务院见到的材料很多都是地方国土资源部门组织人力伪造的。这一不良现状无疑为日后的征地工作落实埋下了严重的如定时炸弹般的隐患。事实上,上述“申诉权、监督权”能否行使要看地方国土资源部门是否能够自觉依文件要求作出拟征地告知。如果不告知,农民又该如何“申诉、监督”呢?

广大被征地农民一定要认识清楚这个问题:千万不要以为征地公告是征地项目的开始。在征地报批前,你已经依规范性文件的规定享有许多可以为日后维权奠定基础,甚至将矛盾纠纷提早解决的机会了。即使《土地管理法》修正案一时未能施行,相关批前程序的落实也应当加快步伐了。

二、征地报批程序

报批程序也就是我们常说的“一书四方案”的拟定和组卷上报审批,这是集体土地征收中很关键的一步。

根据《建设用地审查报批管理办法》第六条的规定:市、县人民政府土地行政主管部门对材料齐全、符合条件的建设用地申请,应当受理,并在收到申请之日起30日内拟定农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案,编制建设项目用地呈报说明书,经同级人民政府审核同意后,报上一级土地行政主管部门审查。

“一书四方案”实际上是建设用地审查报批程序中的法定程序性材料。先要有“一书四方案”,才能获得由省级人民政府或国务院作出的征地批文,一个征地项目才能够依法启动。

我们先来看“一书四方案”分别都包括哪些内容。《建设用地审查报批管理办法》中规定:

建设项目用地呈报说明书应当包括项目用地安排情况、拟使用土地情况等,并应附具下列材料:(一)经批准的市、县土地利用总体规划图和分幅土地利用现状图,占用基本农田的,还应当提供乡级土地利用总体规划图;(二)由建设单位提交的、有资格的单位出具的勘测定界图及勘测定界技术报告书;(三)地籍资料或者其他土地权属证明材料;(四)以有偿方式供地的,还应当提供草签的土地有偿使用合同及说明和有关文件;(五)为实施城市规划和村庄、集镇规划占用土地的,还应当提供城市规划图和村庄、集镇规划图。

农用地转用方案,应当包括占用农用地的种类、位置、面积、质量等。

补充耕地方案,应当包括补充耕地或者补划基本农田的位置、面积、质量,补充的期限、资金落实情况等,并附具相应的图件。

征收土地方案,应当包括征收土地的范围、种类、面积、权属,土地补偿费和安置补助费标准,需要安置人员的安置途径等。

供地方案,应当包括供地方式、面积、用途,土地有偿使用费的标准、数额等。

经批准的“四方案”,由土地所在地的市、县人民政府组织实施。其中,征收土地方案经依法批准后,市、县人民政府应当自收到批准文件之日起10日内,在被征收土地所在地的乡、镇范围内,公告《土地管理法实施条例》第25条第1款规定的内容。这便是被征收人更为熟悉的征收土地公告的由来。随后,征地项目启动,转入征地补偿安置的程序当中。这个过程,律师形容为像爬山一样,从山脚下开始,上去又下来……

那么,一书四方案究竟在维权中该怎么用呢?这一过程一般是比较“程式化”的,即被征收人在面临征收补偿不能接受的纠纷时,通过申请政府信息公开获知上述“一书四方案”的全部内容。根据国土资源部下发的《国土资源部办公厅关于进一步做好市县征地信息公开工作有关问题的通知》明确规定“一书四方案”属于主动公开信息。进而通过对其中具体内容的审查、识别来判断整个建设项目是否存在程序或实体上的违法点,从而为搭建协商谈判平台创造条件。事实上,这也是对整个项目实施“釜底抽薪”式法律审查的重要方式,一旦破绽露出,便有望通过程序将整个项目的建设停滞下来,进而实现维权的目的。

律师最后想提示广大被征收人的是,对“一书四方案”的审查、甄别是一项专业性极强的工作,通常需要由专业征收维权律师对信息公开获取的材料进行审查判断。目前一些被征收人中的维权代表、积极分子也纷纷开始自学法律探究这一领域,精神可佳,但效果往往不甚理想。关键问题在于,如何把对“一书四方案”的审查与维权的大局紧密结合、联系起来,通过法律程序形成向征收方施压的大网,进而实现我们的合理诉求。就事论事,“一书四方案”的价值就会大大缩减了。有的被征收人申请公开后获取了堆积如山的材料,却不知道该怎么诉,或者看不懂具体都是些什么。此时,就需要专业征收维权律师介入了,以免耽误了维权的宝贵时间。通过本文,我们希望大家能对这一问题有一个浅显的认识,并对专业律师维权的思路有所理解。

三、征地批后程序

批后程序是征收土地申请获批后,将其内容在实践中的具体贯彻落实。征收效果怎样,被征收人的合法权益是否能获得现实保障,很大程度上看批后程序的执行情况。

1、发布征收土地公告

《征收土地公告办法》第四条规定:被征收土地所在地的市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告,该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施。

第五条规定:征收土地公告应当包括下列内容:

(一)征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途;

(二)被征收土地的所有权人、位置、地类和面积;

(三)征地补偿标准农业人员安置途径;

(四)办理征地补偿登记的期限、地点。

必见文件二:征地批复

《土地管理法》第46条规定,国家征收土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。这其中的“法定批准程序”中最重要的一份文件,就是征地批复。可以简单的理解为,有批复,有征地;无批复,则无征地。

《国土资源部办公厅关于进一步做好市县征地信息公开工作有关问题的通知》规定,按照政府信息“公开为原则,不公开为例外”的要求,市、县要在严格执行征地报批与实施程序的基础上,加大征地信息主动公开力度,积极主动公开征地中与群众密切相关的信息。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》和征地管理的有关规定,市、县征地信息主动公开的内容包括国务院或省级人民政府依法批准用地的批复文件,其中,国务院批准的城市用地还应公开省级人民政府审核同意农用地转用和土地征收实施方案的文件;

据此,征地批复属于政府必须依职权主动公开的文件,无需农民申请即可见到。若被征地农民所面临的项目未有此文件即开始征地、动工,则属于典型的“未批先占(建)”,农民旋即可申请土地违法查处,并坚决守地拒绝交出。

必见文件三:征收土地公告

《土地管理法》第46条规定的“公告”就是征收土地公告。第四十六条规定,“国家征收土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内,持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记”。它是基于征地批复作出的。《征收土地公告办法》第4条规定公告的程序、第5条进一步规定公告包括的内容,第14条明文规定,未依法进行征收土地公告的,被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告,有权拒绝办理征地补偿登记手续。

这可以简单的理解为:有公告,有征地;无公告,则无征地。

2、进行征地补偿登记

《征收土地公告办法》第六条规定:被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人应当在征收土地公告规定的期限内持土地权属证书到指定地点办理征地补偿登记手续。

被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人未如期办理征地补偿登记手续的,其补偿内容以有关市、县土地行政主管部门的调查结果为准。

3、拟定征地补偿安置方案并公告

《土地管理法》第48条规定,征地补偿安置方案确定后,有关地方人民政府应当公告,并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。

《征收土地公告办法》第七条规定:有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征收土地方案,在征收土地公告之日起45日内以被征收土地的所有权人为单位拟定征地补偿、安置方案并予以公告。

《征收土地公告办法》第九条规定:被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的,应当在征地补偿、安置方案公告之日起10个工作日内向有关市、县人民政府土地行政主管部门提出。

《征收土地公告办法》第十条规定:有关市、县人民政府土地行政主管部门应当研究被征地农村集体经济组织,农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案的不同意见。对当事人要求听证的,应当举行听证会。确需修改征地补偿、安置方案的,应当依照有关法律、法规和批准的征收土地方案进行修改。

有关市、县人民政府土地行政主管部门将征地补偿、安置方案报市、县人民政府审批时,应当附具被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人的意见及采纳情况,举行听证会的,还应当附具听证笔录。

《办法》第14条规定,未依法进行征地补偿、安置方案公告的,被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告,有权拒绝办理征地补偿、安置手续。

必见文件四:征地补偿、安置方案公告

这可以简单的理解为:有方案,有征地;无方案,则无征地。

四、落实征地补偿、安置资金

《征收土地公告办法》第十二条规定:有关市、县人民政府土地行政主管部门将征地补偿、安置费用拨付给被征地农村集体经济组织后,有权要求该农村集体经济组织在一定时限内提供支付清单。市、县人民政府土地行政主管部门有权督促有关农村集体经济组织将征地补偿、安置费用收支状况向本集体经济组织成员予以公布,以便被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人查询和监督。

《土地管理法实施条例》第二十五条还规定:市、县国土资源局按规定在征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付征收土地的各项费用。

五、责令交出土地

《土地管理法实施条例》第四十五条规定:违反土地管理法律、法规规定,阻挠国家建设征收土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地;拒不交出土地的,申请人民法院强制执行。

以上就是集体土地征收的一个大概的流程,希望对您理清自己在征收中所处的阶段和知悉相关法律知识有所帮助。也希望每个被征收人都能在法律的帮助下,为自己争取一个满意的补偿结果。

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