浅议农村土地流转产权问题现状及出路

安徽敬亭山律师事务所，袁长军

摘要 农村土地是农民的生存之本，实现农业产业化是世界各国农业的发展趋势。然我国农村土地所有权主体不明、土地流转机制存在缺陷。本文在分析土地产权现状的前提下，结合基本理论提出了解决农村土地流转过程中有关土地产权的几点建议。

关键词 农村土地 流转 城镇化 产权

土地是农民生存之根本。几千年以来，全世界起起伏伏地各种农民运动从根本上都与土地有关。孙中山先生在十九世纪考察欧美经济社会发展的现状就发现，欧洲的工人运动风起云涌，社会矛盾尖锐、动荡不安，而相比较之下，美国社会却相对平静。在同种社会体制下却形成的较为鲜明对比的社会环境，总结其原因，是欧洲在经济飞速发展过程中轻视了农村土地产权制度的作用。譬如，英国实行了历史上较为有名的“羊吃人”圈地运动，农民被迫离开家园进入城市。当遇到经济危机来临时，他们无房无工作，回到农村也无地可耕种，为了生存，必然成为社会动荡的因素之一。而同时期的美国，通过家庭农场的形式使农民有较为稳定的农地产权，农业发展稳定。同时农民选择发展的方式比较多，可以去城市发展，在城市遭遇经济危机时，也可以返回农村进行农业生产，因此社会较为稳定，社会矛盾较少。由此案例对比，不难发现土地产权制度对一个社会的稳定和农业发展的意义。时至今日的美国，农业仍然是重点保护行业，农场主仍然受到特殊保护，即使是WTO的商业谈判中，农业及附属产品的竞争谈判仍最为激烈，与此相关的争端仍然较多。这种激烈争端的原因，除了农业的经济利益以外，还有政府会考虑到社会的稳定问题。

我国是一个拥有几千年封建制度的国家，土地制度更新缓慢。新中国成立以来，土地制度一直处于不断完善和发展的过程当中。从废取封建土地所有制到建立农民土地私有制，再到按农村人口平均分配、农业合作化和人民公社化，最后形成了目前包产到户的家庭联产承包经营制。该制度在形成的初期，掀起了我国农村和农业发展新高潮。农民生产积极性很高，农业发展稳定迅速，农民的收入显著提高，农村面貌也逐渐发生了翻天覆地的变化。然后，随着社会发展节奏的加速变化，以及加入WTO后经济发展与世界的不断磨合接轨，该体制已经慢慢凸现诸多社会问题与深层次矛盾。

一、我国农村土地产权制之现状。

1、产权模糊，界定不清。

《土地管理法》第八条关于“所有权归属”规定：“农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的除外，属于农民集体所有”；第十条规定：“集体所有的土地依照法律属于村民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营管理，已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有，村民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农业集体所有”。但是何为“集体”？何为“农民集体”？即法条中并没有明确阐明“集体”的概念及范围。依据该法第十条的规定来看，主体分为“村农民集体、乡（镇）农村集体、村内两个以上农业集体经济组织”，这种集体主体的虚拟多样，导致农村土地所有权主体模糊不清。实务当中谁作为所有权主体来行使权利，也因为该主体没有被明确定义而无法真正有效行使。最终，由于法律的定义模糊及行政权的干预，村委会成为所有权主体来行使权利，这是法律履行的误区和盲点造成的结果。

2、土地产权流转制度与机制不健全。

在这种模糊不清的产权制度下，农民只是承包经营者，并不能真正有效地对土地进行处分。这种所有权、处分权与占有权、经营权的“二权分离”制度实际已经成为了土地流转的体制性障碍。同时，我国的土地流转并非通过产权自由转让的市场化来运作实现，而是通过计划调节部署，统一原则、统一方法，该方式造成的后果是“一户有病、影响全村”，调节周期过长，矛盾过深，往往给贪污腐败创造机会，相关人员往往会以权谋私、借地发财。

而另一方面，家庭联产承包经营责任制导致土地细碎化经营状态，产权在流转过程中需要和农户单独谈判，交易成本高。而几千年以来的小农环境也造成了农民难以进行联合维权，在谈判中往往是处于劣势，相关补偿权益得不到保护。在目前这种法制大环境与矛盾凸现的农村小环境当中，该流转又成为社会动荡不安的隐患因素。因此，因产权主体不清、权利不明而造成土地收益变相流失或因此造成的土地流转困难，都与产权关系和制度不明晰有很大的关联性。

3、农民权益保障难，侵权现象严重。

所有权主体的混乱使得农民与土地所有者之间地位严重衡，农民在土地产权流转受益中权益无法真正保证。政府作为国家所有权的代表，有权对土地进行征收、征用，往往处于强势地位。而作为模糊主体，集体作为所有权主体却只有被征收的义务，而没有拒绝征收的权利，同时征地的补偿条件也是由政府决定。农民对于土地没有被保障权，即使是在承包经营权合同期内，也无法摆脱被征收的命运，从而失去土地。因此，这种产权体制决定了农民经营土地行为的短期化现象。

另一方面，农村土地产权流转会直接带来农民会变成“失地农民”，其土地后流转时代会面临就业、医疗、养老等一系社会问题。目前一些地方为经济利益所趋，做地方政绩工程或形象工程，用行政手段干预农村土地流转，农民被迫失去土地。这种行政干预的强大或盲目性，很可能带来的是土地流转后的相关配套的脱轨。农民一夜间成为了“非农户”，但这种被侵害权益的土地流转不是经济发展的规律，却往往成社会无法和谐的因素之一。

二、完善农村土地产权所有制，促进土地的合理合法流转。

我国作为一个农业大国，几千年以来，老百姓一直在这片土地上精耕细作，创造出了古代文明。时至今日，农业也是我国民经济发展的基础。农业和农村曾经是新中国成立和发展的“龙脉”，新中国成立以来，亦是如此。土地作为不可再生的稀缺性资源，已经隐含了人类几千年的物化劳动，其具有完全的商品性质。因此，土地产权的界定情况最终会决定农业的发展水平，关乎社会主义市场经济体制的完全建立。因此，在国民经济飞速发展的今天，完善好社会之本的农业土地问题，意义非常重大。

1、应当建立和完善农村土地个人所有制。中国几千年以来，一直是实行小农化经营，即以“家、户”为单位，分散经营。这种经营模式在特殊历史条件下曾经有积极的意义，但其永远摆脱不了封建经济基础的尾巴，农民很难以此致富。世界农业史的发展表明，农业必须要产业化，走规模经营之路，这与国家宏观政策导向也是不谋而合的。而农业产业化推进的前提是必须推行个人所有的土地产权制度。

2、推行土地产权个人所有制度与我国城镇化方向不磨而合。城镇化是现代化的必由之路，而农村城镇代更是发展的不可逾越之路。农村城镇化的实质就是农民不断向城镇集中和转移，其过程从根本上是土地流转的过程。农村城镇化进程的快慢与农村农民数量减少的意义相当，而农民数量减少又要求农民加快土地流转速度。而目前的农村土地产权体制使得农村在土地流转中很被动，有许多权利的行使上只有被征收的义务。也就是说农民无法真正主动地放弃农村土地而城镇化。这种关系土地上劳作者最核心利益的问题即农村土地产权问题不能根本解决，城镇化将是缓慢且充满各种矛盾和艰辛的事业。

三、农村土地产权改革的方法与对策。

农村土地分农用土地和非农用土地。农用土地的流转受到国家规制较多，主要是为了保证粮食安全。《物权法》第四十三条的规定：“国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。”《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》的亮点是允许农民流转土地承包权，但是，这一交易权利是受到限制的：“土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。”这是在“坚持最严格的耕地保护制度，层层落实责任，坚决守住十八亿亩耕地红线。划定永久基本农田，建立保护补偿机制，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高”下的权衡。

农地产权制度改革的目标不仅仅要考虑农业本身的发展，还应当兼顾农村非农户的发展与农业发展之间的关系问题。在稳定农村、农业发展的基础之上，允许农村富余劳动力向非农业产业转移。一方面，要建立土地流转机制，并在此基础之上鼓励农户经营规模的不断扩大；另一方面，要做好农地产权流转的各种社会保障工作，让流转土地的农民在就业、医疗、养老等方面有根本性的保障，解除他们的后顾之忧，提高他们土地流转的积极性。在当前各项条件下，笔者建议从以下几点着手。

1、继续推进发展农村土地承包关系。具体说，就是要实行农村耕地承包权的稳定化、长期化、商品化。稳定化是指所有耕地按照一定标准承包给农户，取消“双田制?等一切村干部可以在短期内任意发包耕地的权力，制止向“集体化”的回归。长期化是指耕地永久承包，承包权可以继承。商品化是指承包权可以买卖。在这个原则下，实行土地承包权的重新调整，除乡村道路等公用设施占地外，其他一切农地根据承包权划分给农户。农民吃了这颗“定心丸”后，就会重新审视自己的行为并使其长期化，对农地进行科学的投资、规划和集中。

2、进一步完善土地产权关系，突破目前的产权模糊状况，并用立法的形式明确加以规定。严格界定财产利益主体的权力、责任和利益，形成各利益主体之间经济的、法律的以及利益的约束关系。与此同时，要把处理土地纠纷纳入一般的司法诉讼渠道，彻底剥夺农村干部对土地的控制权力。

3、明晰土地产权的主体，明确界定各种主体的责、权、利。土地产权是由权利人直接行使的，因此必须明确土地产权的主体与法人代表，具体界定各项权力主体对土地的义务、权力、利益和责任的限度，以便产权主体能行使相应的权力，担负应尽的责任，并履行法律手续。

4、设置新权能，完善土地产权结构。对于农村土地，在明确集体所有权的基础上，准确界定耕作权和发展权，并允许耕作权可以有限度地继承、转让、出租、抵押，以提高农地的配置效率。

5、促进农地产权的有效运作，提高土地生产力，切实保护耕地。农地产权制度改革的关键是要解决农地产权的有效运作问题。它包括三个方面的内容：一是农村集体土地所有权如何有效管理、支配以及在经济上如何得以实现；二是农户土地经营权界定及有效运作，如把原土地经营权进一步明确为耕作权，并允许耕作权具有继承、转让、出租、抵押等职能，以实现农地利用方式的转变，使耕地资源得到长期的最佳利用；三是有效地控制耕地农转非，如可设置农地发展权，并使其归国家所有，使国家对集体土地所有权具有强有力的约束力，从根本上控制耕地转为建设用地，切实保护耕地。

总之，土地产权的明晰和稳定有助于增加土地市场的流动性。在发展的初期阶段，人们之间的技能没有太大差别，地区间的移民与非农业就业机会有限使得使用者之间的土地转让可能没有太明显的重要作用。然而，随着经济的发展，专门化生产的出现和其他市场的有效运行，转让土地使用权或所有权的价值和重要性就会上升。土地产权的稳定和明晰，提高了使用者合同的稳定性和降低合同的执行成本，促使土地从生产率低的人手中转移到生产率高的人手中，从而提高土地资源的配置效率。另外，土地产权的明晰和稳定有助于提高小农经济系统的稳定性，从而可提高农村社会的稳定性。

参考文献

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