试论我国不动产登记制度的完善

[内容摘要]： 交易安全是近代民法的最高理想，如何在物权变动中保障交易安全，一直是各国物权法所关注的问题。而不动产市场是我国最为重要的市场，也是人民群众最为重要的经济活动集中的领域。如何才能维护不动产交易的安全和秩序呢？这就要求我国必须建立一套完整的符合物权公示原则的不动产登记制度。而不动产登记制度是规范不动产物权变动、维护市场交易秩序和安全的一项重要制度。2007年10月1日我国正式实施的《物权法》对不动产登记进行了总体的规定, 但尚有许多不完善的地方。本文通过介绍不动产登记制度的基本理论，指出我国目前不动产登记制度存在的问题并进行了探讨, 从而针对我国不动产登记制度中的缺陷提出了完善的建议。以使不动产登记制度充分发挥在规范我国不动产物权变动，维护交易秩序, 保护交易安全，降低交易成本, 提高交易效率方面的重要作用。

[关键词]： 不动产登记 公示公信 物权变动 制度完善

一、不动产登记制度概述

（一）不动产登记的概念及特征

不动产是与动产相对称的物的概念。所谓不动产是指依自然性质或法律的规定不可移动的物，包括土地、土地定着物、与土地尚未脱离的土地生成物，因自然或人力添附于土地并且不能分离的其他物。[1]而在物权法上，不动产登记，即不动产物权登记，又称不动产产权登记或不动产权属登记，是指将不动产物权的取得、丧失与变更，依法定程序记载于不动产登记机关掌管的专门的簿册上，并由法律赋予其法律效力的行为。[2]

德国法学家认为，不动产登记在法律上包括两层含义:一是不动产登记机关依程序法所进行的记录与涂销的活动。二是已经进行记录，或者未记录的事实状态。[3]即广义的不动登记制度既包括程序法上的登记程序，也涉及实体法上的登记效力。

不动产登记具有以下几个显著的特征:（1）是具有公开性，它不以不动产物权的得失变更为内容，其功能在于使权利界定清晰、保护交易安全。（2）是具有设权性，登记不动产的目的在于使不动产物权变动的事实获得民法所赋予的权力，登记具有创设物权的效力。（3）具有形式性，登记不动产的机关应依程序进行审查和登记，其任务是对不动产物权变动的事实进行审查与记载。

(二) 不动产登记的性质和功能

不动产登记的性质，目前学者们众说纷纭。有的学者认为，不动产登记属于一种行政行为，它所体现的是国家对不动产物权关系的干预。干预的目的旨在明晰各种不动产物权，依法保护物权人的合法权益。[4]也有学者认为不动产登记与物权的意思表示的结合，构成物权行为。[5]从不动产登记包含的内容来看，其包括行政法律关系和民事法律关系。因此，笔者认为不动产登记既是种行政行为，也更是一种民事行为，是一种物权公示的方法。这是因为在不动产物权变动过程中，民事法律关系是行政法律关系产生的前提和基础，没有不动产物权的变更，就不会有登记行为的产生。不动产登记的目的在于完成物权变动，进行物权公示，从而保障交易安全及维护物权人的合法权益。

不动产登记具有三方面的功能，即在产权制度中的确认功能、在交易制度中的公示功能及在管理制度中的管理功能。

1、产权确认功能

不动产登记的产权确认功能，是指不动产登记具有的确认不动产的权属状态，赋予登的不动产物权以法律效力，建立不动产与权利人的法律支配关系的功能。经过登记的不动产因受法律的确认，而取得社会公认的权威，由法律依靠国家强制力加以保护，可以对抗权利人以外的任何主体的侵害。这是一种民法上的功能，有助于保护不动产静的安全。

2、公示功能

不动产登记的公示功能，是指不动产登记具有的将不动产权利变动的事实向社会公开，用以标示不动产流转的过程和结果，维护不动产交易安全的需要的功能。不动产权利在公示后即发生法律上的转移，并可用以对抗第三人。现代的不动产交易，往往出现真实的权利人与名义上的权利人分离的现象，这显然不利于交易安全。通过不动产登记来公示不动产权利的真实状况，一方面有利于防止不具有支配权或者不再具有支配权的人利用不动产交易进行诈骗活动，另一方面有利于防止隐瞒权利的瑕疵进行交易。这样对于依赖登记而进行不动产交易的善意第三人，给予法律保护。这一功能亦属于民法上的功能，有助于保护不动产动的安全。

3、管理功能

不动产登记的管功职能，是指不动产登记所具有的实施国家管理意图的功能，主要体现在两个方面，一是产籍管理功能，即通过不动产登记建立产籍资料，进而为不动产税收、规划提供依据。二是审查监督功能，即通过对不动产权利的设立、变更、终止的合法性进行审查，进而取缔或处罚违法行为。[6]不动产作为整个社会的基本生产、生活资料，其稀缺性使所有国家的权力机构不得不重视其使用的社会效益。加强不动产资源的规划性，防止不动产资源的浪费和滥用，提高其使用效率，这是当今所有国家奉行的政策。可见，国家对不动产资源的干预管理是客观的需要，不动产登记也因其作为国家干预的方式之一，而具备管理的功能。因此，不动产登记的管理功能具有行政法上的功能，在市场经济迅速发展的前提下，这种功能远没有在民法上的功能重要。

(三) 构建不动产登记制度的理论基础

登记作为不动产物权变动的公示方法，被越来越多的国家的民法所采纳。根据各国立法体例，不动产物权登记在理论上要么以物权公示与公信原则为核心，要么以物权行为理论为核心。理论基础的不同，导致了不动产登记制度的差异。近代各国民法大多实行公示公信制度 ,这对维护物的占有秩序和交易的安全都具有重要的意义。在我国公示公信原则作为物权变动的基本原则 ,其在物权法中有着极高的价值定位。我国正在逐步建立以公示公信原则为核心的物权变动制度模式.” 我国《物权法》在第六条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记。动产物权的设立和转让，应当依照法律规定交付”从而正式明确了我国物权变动以公示公信为原则，不动产以登记，动产以交付为公示方法。极大的维护交易的安全和秩序。

理论上通常将公信原则与公示原则并列作为物权变动的原则。所谓公示，是指物权在变动时，必须将变动的事实通过一定的公示方法向社会公开，从而使第三人知道物权变动的情况，以避免第三人遭受损害并保护交易安全。物权的变动之所以需要公示也是由物权的性质本身所决定的。因为物权具有排他性、优先的效力，如果物权变动不采用一定的公示方法，某人享有某种物权，第三人并不知道，而该人要向第三人主张优先权时，必然会使第三人遭受损害，从而使交易安全无法得到保障。为贯彻公示原则，应当采取一定的公示方式，一般来说，物权公示的方法主要由两种，即动产交付与不动产登记。所谓公信原则，就是依法定方式进行公示的物权，具有社会公信力，即使其与真实的权利状态不符，法律对信赖公示的善意第三人从公示的物权人处所取得的权利仍予以保护的原则。依此原则，公示所表彰的物权即使与真实的物权状况不一致，对于信赖公示的物权而进行交易行为的第三人，法律仍承认能够发生与真实物权存在的相同效果。一言以蔽之，公信原则实际上就是赋予物权公示以公信力的原则。公信原则的内容，就是对前述公示的公信力内容的概括。
公信原则与公示原则相辅相成，以不同的功能确保物权变动快捷、顺畅、安全地完成。公示原则的作用主要在于使人“知”，公信原则的作用则在于使人“信”。公信原则以公示原则为基础，并在功能上加以补充。公示原则只提供给当事人消极的信赖，即“只要没有公示就没有物权变动”的信赖，而公信原则则进一步保护当事人积极的信赖，即“只要有公示就有物权变动”的信赖。从而有利于维护不动产交易安全，达到“静态秩序，动态安全”的法律目的。[7]

从根本意义上说，我国物权变动以公示公信作为变动原则，以登记作为不动产变动的公示手段并以次来建立不动产登记制度。登记作为不动产物权变动的法定公示方法，是因法律行为发生物权变动的生效要件，也是不动产物权获得法律承认与保护的基本依据。对不动产物权的变动进行登记，赋予了不动产产权以国家认可的法律效力，强化了权利人对不动产的支配关系。另外，他还起到了保护物权的作用，对物权的变动加以公示，其交易的主体能了解权力归属的状况和物权人的身份，减少欺骗交易的发生，有利于保护第三者的权益，维护交易安全。不动产登记具有公示、公信、善意保护和警示的效力。不动产的任何取得、转让、变更或消灭都应当登记向社会公示，并且即使登记的信息与事实不相符也应当认定是正确的，以保护第三人的合法权益，同时，当事人能够清楚地了解到不动产及其权利人的相关情况，做出有利于自己的决定。以公示公信原则为基础建立的不动产物权登记制度作为物权法的重要组成部分，在市场经济条件下，无疑担负着确保财产在流转过程中形成良胜循环与保障交易安全的重任。

二、我国不动产登记制度的法律现状和不足

《物权法》出台之前，我国的不动产登记制度带有浓重的行政色彩，主要是以行政权力对不动产交易进行干预或以管理为目的，“不能满足不动产进入市场进行交易的需要，不能满足依据物权公示原则和物权交易的客观公正原则对物权进行保护的需要。”[8]随着不动产交易市场的日益扩展，如何平衡当事人之间的利益，如何规范交易双方的行为以维护交易安全、维护市场经济秩序，如何明确物的归属，使物之效用发挥至最大化。《物权法》的出台使以上问题得到了很好的解决，同时我国《物权法》还增加了异议登记和预告登记，极大地完善了不动产登记制度。但是由于我国刚刚出台《物权法》，还没有制定专门的不动产登记法。总体而言，《物权法》对于不动产登记的规定十分简单，甚至对一些棘手的问题采取了搁置处理的方式。《物权法》是实体法，且不动产登记多为程序问题，还有不少行政管理方面的规定，技术性很强，不可能都在物权法中做出规定。目前，我国不动产登记制度还存在以下几个方面的不足：

（一）不动产登记法律依据不统一

我国《物权法》虽已出台，但我国至今尚未制定不动产登记法。而已制定的法律法规中虽有不少关于不动产物权登记的规定，但这些规范相当的零散和不全面，主要集中在土地和房地产管理法律、法规之中。其中相互冲突、不合法理的规定颇多，并且在实际工作中缺乏可操作性，因此造成了不少问题。为维护交易秩序, 保护交易安全，降低交易成本, 提高交易效率，我们必须大力呼吁建立中国统一的不动产登记制度。

（二）登记机关不统一

我国《 物权法》第 10 条则规定“ 国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、 登记机构和登记办法, 由法律、行政法规规定。” 。虽然我国《物权法》中，已经提出“统一不动产登记机关”的理念，并且明确规定对不动产实行统一登记制度，但对于统一登记机构仍然采取了搁置处理的方法，究竟哪一个机构是统一的登记机构尚不明确。目前中国仍然存在十三至十四个登记机关。我国法律并没有对不动产登记的机关进行统一细致的规定, “在以往的法律中, 中央和地方政府具有各自管理不动产的领域, 这种繁杂的规定, 一方面使当事人进行登记变得极为不便, 同时还给执法机关和司法机关带来了很多执法和司法上的困扰。”[9]预计我国目前“多头管理、分级登记”的体制仍然要持续相当一段时间才能够逐步消除。目前我国不动产登记部门主要是依据行政管理的职能来确定，由于土地、房屋、森林、草原、海域等不动产分别属于不同的政府职能部门进行行政管理，关于不动产的登记也就相映地分散在不同的行政机关。根据我国现行的法律，至少存在以下主要的不动产登记机关：土地管理部门、房产管理部门、林业管理部门、草原管理部门、海洋行政管理部门、地质矿产管理部门、公证部门以及县级以上人民政府规定的部门。

登记机关不仅分布在不同的行政部门，而在同一行政部门内部还存在级别的划分，并进行分级管理。多个部门登记已经令人眼花缭乱，而同一个部门又存在级别的划分，这会使登记申请人在确定负责登记的具体机关时更加无所适从。

我国《物权法》第10条确立了统一登记机关的构想，可以看出建立统一的不动产登记机关已成定局。但如何从长期形成的“多头管理、分级登记”的体制中确立一个统一的登记机关、如何整合分布在不同登记机关的登记资源、如何协调不同统一后的登记机关和若干不动产管理机构的关系，这仍然是《物权法》出台以后的重点问题和难点问题。

（三）登记程序不一致

目前我国调整不动产登记的法律法规主要有《 中华人民共和国土地管理法》 及其实施条例《 中华人民共和国城市房地产管理法》、《 城市私有房屋管理条例》，国家土地管理局的《 土地登记规则》 和建设部的《 城市房屋权属登记管理办法》 等等。这些法规对登记的程序规定不尽一致。如我国土地登记主要根据国家土地管理局发布的《 土地登记规则》，房产登记主要根据建设部频布的 《 城市房屋权属登记管理办法》，而这两部行政规章所规定的登记程序并不一致。《 土地登记规则》 第6条规定,土地登记依照下列程序进行:(一) 土地登记申请;(二)地籍调查;(三)权属审核; (四)注册登记; (五)颁发或者更换土地证书。而《 城市房屋权属登记管理办法》第10条则规定: 房屋权属登记依以下程序进行: (一)受理登记申请; (二)权属审核; (三)公告; (四)核准登记、颁发房屋权属证书。 两者比较有以下不同: 一是文字表述不同, 土地登记申请是针对申请人而言, 而受理登记申请是针对登记机关而言; 二是审核不同, 前者有地籍调查程序, 而后者不需实地调查; 三是公示程序不同, 前者不要公示, 而后者必须公示。这些法规对登记的程序规定不尽一致。登记程序的不统一, 使各登记机关各行其是，使当事人无所适从,严重损害了登记作为国家行为的统一性和权威性。

（四）登记所采用的形式不具体

我国《物权法》虽然在第十二条以两款四项的篇幅规定了登记机构应当履行的职责，但仍旧回避了实质审查或形式审查的提法。从该条“申请登记的不动产的有关情况需要进一步证明的，登记机构可以要求申请人补充材料，必要时可以实地查看”的规定来看，《物权法》似乎赋予了登记机构对登记申请实质审查的权力。即登记机构在“必要”的情况下是有审查原因关系的权限的，但这种权限是否在每一次登记中都有必要行使，笔者认为要视情况而定的。目前，我国关于不动产物权登记的立法，原则上规定登记作为不动产物权的设立、变更与废止的要件。但对于我国的不动产物权登记究竟是实质主义登记还是形式主义登记，我国法律并无明确规定。德国不动产登记部门对登记实行实质性审查，德国土地登记册条例第十一条规定：“土地登记薄上经土地登记公务员赋予效力的登记，其登记系基于公务员本人参与，即使在法律上可能的，也是不能因之失效.” [10]这就是登记的公信力，可解释为一经登记不可推翻。其强调公示和登记的原则，登记部门相信当事人提供的必备要件是真实有效的，当事人所提供的材料承担责任。所以，为中国不动产立法的科学性和交易的安全性考虑，中国不动产制度也应当将不动产登记的效力和形式予以明确。

（五）不动产登记薄体系不清晰

我国新《物权法》规定“不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。”可见不动产登记簿是决定不动产物权支配秩序的关键。然而，目前我国不动产登记薄不但是多部门的登记而且还是多级别的登记，如有一些权利登记在土地登记簿上，有一些权利登记在房产登记簿上，有一些权利是登记在中央的登记簿上，有一些权利是登记在县里的登记簿上。这样的权利无法形成一个权利束，这样一种不动产的登记秩序已经混乱到了极端，根本没有办法看出来这些不动产物权之间的支配关系，更无法去判断这些权利之间的关系。因此，要建立一个完善的科学的支配秩序，法律上最为重要的前提，就是要建立一个统一的不动产登记簿，要建立一个统一的不动产登记机关，这样才能够把这些权利形成一个权利束，这个登记所建立起来的支配秩序才是公开的、透明的，而且是有公信力的。

三、我国不动产登记制度的完善

针对以上我国不动产登记制度存在的问题，我国在今后必须从以下几个方面来不断完善我国的不动产登记制度：

（一）建立统一的不动产登记法律依据

即中国只能制定一部统一的不动产登记法，以物权公示原则为基础统一我国不动产登记制度。我国现行的不动产管理体制，实际是对不动产中的建筑物、土地、森林、水面、滩涂、道路等分别制定部门规章意义上的不动产登记规则。这些规则不仅散乱而且效力严重不足，世界上大多数国家的不动产登记法都是由最高立法机关制定的，而我国对不动产登记进行规范的法律、法规多由各部门和机关制定，在内容上互相矛盾。所以，我国必须由立法机关制定形式统一、效力足够的不动产登记法。

（二）设立统一的不动产登记机关

在国际上，一些国家通常采用登记与司法系统建立直接联系的做法，以不动产登记直接或者间接决定权利人的实体权利。如德国的不动产登记机关为地方法院的土地登记局；日本为司法行政机关法务局、地方法务局及其派出所；而瑞士则为各州的地方法院。考察世界各地的不动产登记制度可以发现，关于不动产登记机关有两个规律性的特点：一是登记机关一般为司法机关；二是登记机关的统一性。这两个特征都是物权公示原则决定的。[11]我国不动产登记机关分散且为行政机关，多头执政导致不动产登记簿不统一，从而引起不动产物权登记的法律基础不统一，严重妨碍不动产市场的健康发展。我国不动产登记机关应当统一，这是一个必然的趋势。有学者提出“登记只能由不动产所在地的县级人民法院管辖，即一级法院统一管辖，废止目前实行的多部门登记的管辖制度。此制度建立的目的，是为了维护不动产登记地籍资料的统一性。[12]这一观点不乏其科学性，有利于构建我国不动产登记体制，使之发挥强有力的公示作用，并迅速与国际接轨。然而，我国基层法院审判任务繁重，使之承担细致、周密的不动产登记业务，尤其是进行实质性审查工作，基层法院难堪重负。另外，由法院担任不动产登记机关，一旦登记有误引发赔偿，受害人就有可能起诉作为登记机关的法院有损于司法的权威。法院作为登记机关还不利于国家行使有效的行政监督且原来的登记机关、人员、资料的闲置更是一种浪费。故我国不动产登记机关的选择仍应为行政机关，但必须保证统一，而不能象目前的多头负责，并且该登记机关应淡化其行政色彩，加强其服务社会主义市场经济体制下不动产市场交易的司法功能。国家可以在县级以上人民政府设立专门的不动产登记局，统管不动产登记的有关事宜。这是从我国司法现状、不动产登记的实际情况出发作出的选择，虽然较之国际先进立法有一定差距，但有利于避免建立新制度时的混乱，符合我国实际国情。

（三）实现统一的不动产登记效力

统一登记效力，是不动产登记在同一逻辑层面上发挥效力。首先，要对不动产登记的审查制度作出选择，也就是我国不动产登记选择实质审查还是形式审查的问题。要使登记的内容与真实的权利相一致，就应当对登记的内容进行实质的审查，实行实质性审查，是登记具有公信力的必要前提。在统一的不动产登记法制定中，我国必须明确不动产登记采用实质性审查的原则，并且将不动产登记实质审查确定为各种具体的法律制度。不动产使用权及其上所负担的他项权利的设立，是非常典型的物权设立行为，法律应该规定这些权利的设立只能以登记作为其生效要件，彻底纠正重合同、轻登记的现象。不动产权利转移、变更、消灭亦应遵循这一原则，保护不动产权利的正常交易。有些学者提出登记实质审查虽然具有提高登记准确性的优点，但也有操作程序复杂、影响交易效率的缺陷。但是，我们应该看到，与登记形式审查相较，实质审查在保护交易当事人的合法权益方面、在防止欺诈行为恶果方面、强化登记机关责任方面、强化登记的公示、公信功能方面具有非常突出的优势。利弊相较，我国不动产登记法仍应采用实质审查。

（四）应用统一的不动产登记程序

登记程序既是登记机关的工作程序，又是对申请人申请登记的步骤要求，对当事人权利的保护有至关重要的作用。以往由于不动产登记基本制度不统一，登记程序的规定也不统一，从而给当事人权利保护造成妨碍。在将来制定的不动产登记法中，应该统一登记的程序，以科学、高效的登记程序规范当事人登记行为和登记机关的职务活动，避免可能出现的登记失误和欺诈行为，满足快速发展的不动产市场的需要。

（五）制发统一的不动产权属证书

权属证书即是登记机关核发的记载不动产权利状态的文书、证件。当前，我国由于登记体例不统一，存在着地权证、土地权使用证、房地产权证、房屋产权证、林权证等多种不动产权属文书并行的情况。不动产权属证书不统一，不但加重了权利人的经济负担，加重了不动产市场规范的矛盾，而且加剧了不动产管理机关相互的争执。且由于不动产权属证书是国家公信力保障发挥公示作用的，多样化的权属证书对其公示职能构成伤害，从而影响其反映物权状态、保障不动产物权变动安全的根本功能。故我国应当实行不动产权属证书统一，建立统一的不动产权属证书制度。

“五个统一”不是彼此孤立的，统一登记制度必然要求统一的登记机关，统一的登记机关的不动产登记才能应用统一的登记程序，制发统一的不动产权属证书，最终实现登记效力的统一，只有这样，才能使我国的不动产登记制度更加清晰、更加完善，实践当中也更易于操作。

四、结语

不动产是一个国家和社会最重要的经济组成部分，是人们赖以生存和发展的基础。不动产登记制度作为现代不动产制度的基础和核心，一方面保护了不动产的交易安全，提高了交易效率；另一方面有利于国家更有效地对不动产进行监督和调控。世界各国都十分重视不动产登记制度的构建和完善。在当前我国社会主义市场经济蓬勃发展的条件下，必须依据《物权法》对不动产登记的基本法理要求，按照《物权法》的规则来构造我国新的不动产登记制度，同时针对我国不动产登记制度中存在的问题进行不断的完善。从而充分发挥不动产登记制度在规范我国不动产物权变动，维护交易秩序, 保护交易安全，降低交易成本, 提高交易效率等方面的重要作用。促使我国社会主义市场经济的健康，快速向前发展。

[参考文献]：

[1]梁慧星.中国物权法草案建议稿[M].北京：社会科学文献出版社.

[2]王利明.试论我国不动产登记制度的完善[M].北京：法律出版社.

[3]孙宪忠.德国当代物权法[M].北京：法律出版社.

[4]崔建远.中国房地产法研究[M].北京：中国法制出版社.

[5]王利明.物权法研究[M].北京：中国人民大学出版社.

[6]孙宪忠.中国物权法总论.[M].北京:法律出版社.

[7]王洪亮.不动产物权登记立法研究[J]..北京：法律科学.

[8]孙宪忠.中国物权法关于不动产登记制度的基本考虑[M].北京：中国法制出版社.

[9]梁慧星.中国物权草案建议稿[M].北京：社会科学文献出版社.

[10]孙宪忠.德国当代物权法[M].北京：法律出版社.

[11]崔建远、孙佑海、王究生.中国房地产法研究[M].北京:中国法制出版社.

[12] 罗豪才.行政法学[M].北京：北京大学出版社.