企业诉房管局侵权

[案情介绍]

原告：X有限公司。法定代表人：顾X，总经理。

被告：X房产管理局。法定代表人：陈X，局长。

第三人：W实业公司。法定代表人：李X，总经理。

1992年，W公司与城西危房办洽商购买胡家竹园商办楼一、二、六层，并汇去购房款181万元。是年秋，W公司与X公司协商合办餐饮娱乐场所。X公司化去107万元对该楼一、二层进行装璜，并开始对外营业。经营不到一年，合作失败。次年夏，双方重新商定，该楼一、二层改由X公司直接向城西危房办购买，价格为110万元。11月，城西危房办按双方约定的X公司正式开出第04号房屋销售发票101.53万元和房屋建设费发票2.9万元。X公司当即付购房款80万元。余款于1995年底结清。1994年5月，W公司背着X公司以第04号房屋销售发票遗失为由，要求城西危房办重开第07、08号两张房屋销售发票，将购房单位改为W公司。10月，W公司趁X公司总经理人身自由受限制之机，藉此销售发票向南通市房屋登记管理部门申领两处房屋所有权证。房屋登记管理部门未经公告程序，即给W公司颁发了第312512号房屋所有权证。1996年1月，W公司又到该房屋登记管理部门办理了房屋抵押登记手续，以此商办楼一、二、六层设定抵押，向中国银行南通分行贷款169万元，贷款期限届满，W公司未能归还本息，南通分行遂主张对抵押物行使抵押权。法院判决南通分行在抵押房屋的折价款、拍卖变卖款中优先受偿。X公司获悉后便提起民事诉讼，要求法院确认该商办楼一、二层所有权归其所有，后因故撤回起诉。1996年6月，X提起本行政诉讼。原告诉称，1993年原告向W公司转卖胡家竹园商办楼一、二层，房款付清，该房屋实际交付并使用至今。W公司隐瞒真实情况向被告申领了房屋所有权证。被告办理房产所有权登记行为侵犯了原告的合法权益，请求法院判决撤销第312512号房屋所有权证，并要求将商办楼一、二层房屋所有权登记在自己的名下。被告辩称，W公司申领胡家竹园商办楼一、二、六层房屋所有权证的资料齐全，其审核无误，颁发给W公司的房屋所有权证于法有据，请求法院依法公断。

[案情分析]

这是一起由房屋所有权登记行为引起，并多种法律关系交叉、重合在一起的行政案件。在案件审理中，从程序到实体萌发了多种观点。现从以下五个方面将本案所涉争议逐一展开并略作剖析。

一、行政诉讼争议的标的是否为生效判决所羁束争议的诉讼标的为生效的判决所羁束，行政诉讼应当不予受理，已受理的应当驳回起诉。这是“一事不再理”法定原则的客观要求，也是最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的最新规定，对此无疑应当执行。有人认为，本案中争议的诉讼标的已为民事审判中抵押权确认有效判决的效力所羁束，南通分行取得优先受偿权，X公司的起诉应当驳回。因而，本案争议的诉讼标的是否为生效的判决所羁束成为争议的第一个焦点。理顺法律关系是认识这个问题的前提。本案客观上存在多种法律关系，除了X公司与W公司存在变更房屋买卖法律关系外，还存在以下一些法律关系：一是基于W公司的产权登记申请，房屋权属登记机关与申请人之间建立的房屋所有权登记法律关系;二是基于W公司的抵押权登记申请，房屋权属登记机关与申请人之间建立的房屋抵押登记法律关系;三是基于贷款合同而存在的W公司与南通支行间建立的贷款关系和贷款担保法律关系。这几种法律关系既各自独立存在，又紧密联系，互相影响，贷款担保法律关系是建立在抵押登记法律关系基础之上的，抵押登记法律关系又是建立在房屋所有权登记法律关系基础之上的，房屋所有权登记法律关系则是建立在房屋所有权取得合法、有效的基础上的。X公司起诉房屋所有权登记机关的登记行为侵权，试图通过诉讼来变更原有的房屋所有权登记法律关系。如果X公司的这种试图成功，无疑会影响其他法律关系的效力，南通分行的优先受偿权则面临危机。这就是本案法律关系互相关联、相互影响的一面。贷款抵押担保法律关系是否有效的诉讼是在W公司与南通分行间展开的，也是在抵押物所有权设定无争议的前提下展开的。它所展示的是双方在抵押担保法律关系中的权利与义务。抵押权的效力是该诉讼的标的。这种效力依附于债权，即使抵押物灭失，抵押权人失去的也只是抵押物权，债权并不丧失。这种效力优先于没有设定抵押权的其他债权，没有设定抵押权的其他债权无疑应受此生效判决所羁束。但这种优先受偿权能不能对抗他人主张抵押物的所有权呢?这就是法律关系之间各自独立的一面。X公司提起行政诉讼的诉讼标的是房屋所有权的归属，而民事审判中的诉讼标的为抵押物的效力，两者不为同一。抵押权的效力无力羁束房屋所有权的归属。相反，倒是房屋所有权归属的生效判决，却能制约抵押权的效力。如果房屋所有权的归属诉讼为抵押权有效判决的效力所羁束，那么，最终留给X公司的司法救济渠道只有一条，即向穷困潦倒的W公司索要购房款，名为救济，实为画饼充饥。行政诉讼法律意义上的“诉讼标的为生效判决的效力所羁束”是法律的统一性、稳定性和权威性的客观要求。这里的“羁束”，不应是宽泛的羁束，而是特定的羁束;不应是间接的羁束，而是直接的羁束;不应是果对因的羁束，而是因对果的羁束。全面、客观、公正地理解这一规定的内涵，实为行政审判健康进行的要旨。

二、抵押权人是否为本案适格的第三人抵押权人是否为本案适格的第三人，成为争议的第二个焦点。有人主张，在本案中应确立抵押权人的第三人诉讼地位。其主要理由是房产更正登记之诉的处理结果可能与抵押权人有法律上的利害关系。在行政诉讼第三人的法学理论上，这是一个令人耳目一新的课题。它把行政诉讼的第三人从本诉的行政法律关系中当事人扩展到与本诉行政法律关系有关联的其他法律关系中的当事人。前文已经讲到本案所涉的其他法律关系比较多，但引起行政诉讼的行政法律关系，是房屋权属登记机关与申请人之间建立的房屋所有权登记法律关系。房屋的实际所有权人对房屋权属登记机关的房屋所有权登记行为不服提起行政诉讼，已形式上取得房屋所有权人依法是适格的第三人。将此房屋所有权设定抵押，履行房屋抵押登记程序，这又是一种新的法律关系，即房屋抵押登记法律关系。如果房屋的实际所有权人认为房屋抵押登记机关的抵押登记行为违法或侵权，那么此时此刻，抵押权人才是适格的第三人。围绕房屋登记管理行为这个圆心，还可以引发出除上面两种法律关系以外的其他法律关系，如房屋租赁登记法律关系，房屋所有权变更登记法律关系。另外，在同一房地产抵押物上可以设定数个抵押权，也就存在数个抵押权人。如果其中一种法律关系进入诉讼，其他关联法律关系的当事人应作为第三人的立论成立，那末，类似这种诉讼都有数量不等的第三人，行政诉讼很有可能变成“一揽子”诉讼。行政诉讼法意义上的第三人只能是与提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织。这里的利害关系是直接的法律上的权利义务关系。抵押权人与提起诉讼的房屋所有权登记行为没有形成直接的法律上的权利义务关系，因而，不是本案适格的第三人。

三、争议的房屋所有权是否为X公司所拥有X公司对诉争房屋是否取得所有权是本案进入实体审理阶段中的首要议题。如果X公司没有取得房屋所有权，等待它的只能是裁定驳回起诉。有人认为，X公司并未取得房屋所有权，或者说W公司与X公司的房屋变更买卖行为应属无效。

其主要理由是：(1)公有房屋买卖必须进入房屋交易市场，并到房屋交易主管部门办理公有房屋买卖审批手续。W公司与X公司的房屋变更买卖行为是私下交易，没有按规定办理房屋买卖审批手续，程序不合法;(2)房屋权属发生转移，承受者应当依照《中华人民共和国契税暂行条例》的规定，按双方当事人所签订的合同以及所确定的价格缴纳契税，纳税人持契税完税凭证和权属变更方面的资料，办理房屋所有权变更登记手续。纳税人未出具契税完税凭证，房屋权属登记部门不予办理房屋权属变更登记手续。本案中，X公司如果作为房屋买卖的承受人，未履行契税行为，则缺少合法买卖的法定条件。不能说这一观点站不住脚，因为其内容盖出自法律规范的规定或要求。现在我们需要探讨的是另一个层面，即在房屋变更买卖手续不完善的情况下，该房屋买卖是否视为有效。《城市房地产管理法》出台前的城市房屋买卖，在买卖手续不完善的情况下，衡量房屋买卖行为有效的原则是自愿、契约、付款、实际使用的管理。最高人民法院1984年9月8日发布的《关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》第56条规定，买卖双方自愿，并立有契约，买方已交付了房款，并实际使用和管理了房屋，又没有其他违法行为，只是买卖手续不完善的，应认定买卖关系有效，但应着其补办房屋买卖手续。直至1994年出台的《城市公有房屋管理规定》中还规定，擅自买卖公房的，经审查允许买卖的，责令其补办手续，缴纳契税，经审查不允许买卖的，买卖合同无效。本案所涉房屋属允许买卖范畴，W公司与X公司有变更买方主体的约定，并征得卖方城西危房办的同意，这种变更由当事人的合意趋向合法，卖方正式向X公司开具了房屋销售发票，X公司也已交付房款并实际使用和管理了该房屋。该起房屋买卖符合事实买卖的法定条件，也与合同法的范本原理不相悖，无疑应当肯定。而且，X公司未能及时补办、完善有关手续，履行契税义务，客观上是因为其法定代表人的人身自由受到限制。因客观原因而使条件不能成就的，法律历来是宽容的，执法者不必苛求。

四、公信力原则是否为本案所适用有人认为，在没有抵押权人利益的情况下，X公司的权益应当给予保护。抵押物经过抵押登记，完全符合受登记公信力保护的法律要件，现在抵押权人取得标的物的限制物权，物权变动已不可逆转。物权法理论将第三人利益是否能够得到保护系结在公示之上的公信力原则是物权法定原则内容之一。物权变动直接影响相对人及第三人利益，关系到社会经济秩序的稳定和交易安全，客观上要求物权变动应当采取一定方式公布于众，使他人能清楚地认识物权变动的内容。因此，要发挥物权的排它作用，保护善意第三人的利益，维护交易安全，必须设定物权的公示制度。无疑，这一制度将成为未来中国物权立法的一种选择。但在目前，物权上的这种原则能否成为解决这一争议所适用的原则呢?不少同志主张公信力原则在本案的适用，企图使行政判决虚化，可谓公示情结。其实，笔者也十分推崇这一原则，因为公示是公正的前提，是使行为通向公正的必由之路。但主张公信力原则者必须认识到本案中客观上存在着两个需要公信力保护的第三人，即抵押贷款担保法律关系中的南通分行和房屋权属登记法律关系中的X公司。抵押权人需要公信力原则为其保障，房屋所有权人也需要公信力原则为其申张，岂能厚此薄彼?

纵然并非如此，但问题的提出和解决的不周延，必然要影响到命题的抗衡力。而且，运用未来物权法上公信力原则来处理实践中的案件未免操之过急：(1)作为处理民事法律关系基本依据的民法通则尚无物权概念，更谈不上物权法定原则;(2)不动产物权变动的登记制度尚未在我国系统建立起来，虽然出现了类似“城市房屋权属登记管理办法”、“土地登记规则”、“城市房地产抵押登记办法”等登记制度，但这还不是完全的民法物权法意义的登记制度，而是带有浓厚的行政法色彩的制度，是以行政权干预或实施管理为目的的制度，具有公法上的效力。(3)就是在上述这些登记制度中，直接影响公信力的不动产登记的公示制度也没有很好地建立起来。有的虽已建立，实践中负责不动产登记的部门却不进行公示(本案中的房屋所有权登记就没有公示)。公示制度尚不健全。还不能满足公信力的要求，公信力从何谈起?(4)不动产登记的官员素质也不能适应登记制度的要求。就本案来讲，W公司以两张购房发票，向房屋所有权登记部门申领两处房产的房屋所有权证，而房屋所有权登记部门却向W公司核发一张房屋所有权证，将两处房产登记在一张房屋所有权证上，申请行为与登记行为不合一;房产评估所与房产权属登记部门合为一体，缺少了必要的监督机制;抵押资产评估是抵押登记的前提，房产评估所进行评估须到实地进行调查。评估资产中的一、二层为X公司所经营使用，评估报告中竟毫无反映，且对房屋的装修、装璜及附属设施等的评估值仅20万元，与实际明显不符。这种评估质量和登记作风与无懈可击的公信力制度形成强烈的反差。要使现行的登记制度满足法律上公信力效力的要求，显然是不可预期的祈盼和追求。

五、抵押权人在本案中是否享有优先受偿权贷款抵押权是一种担保物权，又是一种价值权。贷款人看中的不是抵押物的使用价值，而是抵押物的价值。贷款抵押权的性质决定了抵押权人取得优先受偿权。但优先受偿权只在两种情况下才可实现：一是对同一财产先后设定数个抵押权，则按设定顺序受偿，设定在先的，就抵押物价款享有优先受偿权;二是有抵押债权人对无抵押债权人享有优先受偿权。优先受偿权是贷款抵押权的最重要、最基本的内容，如果贷款抵押权人不享有优先受偿权，被抵押担保的债权就等同于一般债权，抵押失去意义。有人认为，南通分行作为抵押权人在本案中仍然享有优先受偿权，因为X公司与W公司之间发生的关系仍属于一般债权关系。对此，笔者在前两部分已经有所提及，这里再稍作说明。不可否认，依据买卖合同所产生的法律关系是债权债务关系，在当事人就合同的意思达成一致时，合同即产生约束力。债权法上的约束力不具备排他的效力。如果说X公司与W公司的行为仅为债权法上的约束力所羁束，显然这种观点是成立的。一般情况下，不动产物权的变动依赖物权变动中登记行为而生效。然而，本案的事实及当时的法律规划表明，不动产物权的变动在没有完成公示行为的情况下，是可以补救的。而且，W公司具有欺诈故意，X公司则存在法定事由而无法履行登记申请。在此情况下，就不能机械地依赖形式上的公示行为而去否认事实上的物权变动。X公司从1993年使用讼争房屋至今，W公司也一直认为房屋产权为X公司所有。客观地说，双方之间已不是一般意义上的债权债务关系。房屋所有权为完全物权，而抵押权为限制物权。抵押权优于债权，但无法对抗他人主张抵押物的所有权。

因此，抵押权人的优先受偿权在本案中难以实现。物权法中应当建立有异议抗辩登记制度和更正登记制度，以丰富和健全公示制度，增强其公信力，作为保护实际物权人利益的有效措施，防止第三人依据错误登记而取得物权。抵押权可能因多种原因而不能成就，本案就是一例，即设定抵押权的房产实为他人所有，而且抵押登记也存在难以弥合的错误。W公司以瞒报房屋权属情况的非法手段获得房屋权属证书，房屋权属登记机关在发现这种违法登记时应主动注销该房屋所有权证书，以正视听。房屋权属登记机关不履行法定职责，人民法院判决其履行这一法定职责在所必然。行政诉讼法规定人民法院审理行政案件只对具体行政行为是否合法进行审查，我们对本案的审理也只能如此，别无选择。

[案情结果]

崇川区人民法院经审理认为：X公司与W公司虽有房屋转售约定，但在W公司向房屋登记管理部门申领房屋所有权证时，尚未取得房屋所有权。被告依照第三人的书面申请和房屋开发商出具的购房人名称与申请人一致的购房发票，为其办理房产所有权登记并颁发了房屋所有权证，符合商品房屋产权户籍管理的规定。现X公司要求法院判令撤销被告颁发给W公司的通政房字第312512号房屋所有权证，并要求将商办楼一、二层房屋所有权登记在自己的名下缺乏事实和法律依据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项之规定，该院于1999年9月29日作出判决如下：一、维持X房产管理局颁发给W公司的通政房字第312512号房屋所有权证;二、驳回原告X公司要求申领胡家竹园商办楼一、二层房屋所有权证的请求。

一审判决后，X公司不服，上诉于南通市中级人民法院。

南通市中级人民法院经审理认为：房屋销售发票是取得房屋所有权的有效凭证。城西危房办给X公司出具的房屋销售发票已确认胡家竹园商办楼一、二层的购房单位是X公司。X公司也依约付清房款，并从1993年实际占有、使用至今，X公司拥有该房产所有权事实清楚，证据充分。对X公司的合法权益依法应予保护;W公司背着X公司，采取欺骗手段，要求城西危房办重新开出购房单位为W公司的销售发票，并以此发票申领了房屋所有权证，该行为属虚报、瞒报房屋所有权属情况等非法手段获得房屋权属证书的行为;X房产管理局在查证属实的事实面前拒绝注销该房屋所有权证与法不合。根据《城市房屋权属登记管理办法》第二十五条、第三十五条和《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(三)项之规定，该院于2000年3月3日作出如下判决：一、撤销南通市崇川区人民法院(1999)案行初字第17号行政判决书;二、撤销X房产管理局1994年10月12日颁发给W公司的通政房字第312512号房屋所有权证;三、责令X房产管理局在本判决生效之日起60日内作出向X公司颁发胡家竹园商办楼一、二层房屋所有权证书的具体行政行为。

[相关法规]

《中华人民共和国契税暂行条例》规定，按双方当事人所签订的合同以及所确定的价格缴纳契税，纳税人持契税完税凭证和权属变更方面的资料，办理房屋所有权变更登记手续。纳税人未出具契税完税凭证，房屋权属登记部门不予办理房屋权属变更登记手续。

最高人民法院1984年9月8日发布的《关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》第56条规定，买卖双方自愿，并立有契约，买方已交付了房款，并实际使用和管理了房屋，又没有其他违法行为，只是买卖手续不完善的，应认定买卖关系有效，但应着其补办房屋买卖手续。

1994年出台的《城市公有房屋管理规定》中还规定，擅自买卖公房的，经审查允许买卖的，责令其补办手续，缴纳契税，经审查不允许买卖的，买卖合同无效。

《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项 具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。 第六十一条第(三)项 原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。

《城市房屋权属登记管理办法》第二十五条有下列情形之一的，登记机关有权注销房屋权属证书：

(一)申报不实的;

(二)涂改房屋权属证书的;

(三)房屋权利灭失，而权利人未在规定期限内办理房屋权属注销登记的;

(四)因登记机关的工作人员工作失误造成房屋权属登记不实的。

注销房屋权属证书，登记机关应当作出书面决定，送达当事人，并收回原发放的房屋权属证书或者公告原房屋权属证书作废。

第三十五条 房屋权属证书破损，经登记机关查验需换领的，予以换证。房屋权属证书遗失的，权利人应当及时登报声明作废，并向登记机关申请补发，由登记机关作出补发公告，经6个月无异议的，予以补发。