谈一事不再罚原则

《行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”这样的规定，使一事不再罚成为行政机关实施行政处罚和人民法院审查具体行政行为时所必须遵循的重要原则。笔者就一事不再罚原则以及适用的一些问题谈点粗浅看法，以期抛砖引玉。

　　一、一事不再罚原则的涵义

　　什么是一事不再罚，在理论界仁者见仁，智者见智，有多种观点。笔者认为，《行政处罚法》第二十四条的规定，虽然不是完全意义上的一事不再罚，但对我们理解和界定一事不再罚提供了法律上的依据。根据这条规定和执法实践，笔者认为，一事不再罚应有以下3个方面的涵义：①同一行政机关对行为人同一违法行为不得给予两次及以上的处罚;②不同机关依据不同理由和法律规范对行为人同一违法行为不得给予两次及以上同种类的行政处罚;③违法行为已受到刑罚后，除法律规定或特殊情况外，不得再给予行为人行政处罚。以上三个方面内容不能分割，互为前提，互为补充，缺一不可。

　　二、一事不再罚的界定及要求

　　一事与不再罚内容的界定

　　1、“一事”的理解和界定。“一事”指行为人的一个违法行为或同一违法行为。准确地界定“一事”是正确适用一事不再罚原则的基础和前提。要把握以下几个方面：⑴在违法构成上界定。一事在构成要件上，只符合一个违法行为的特征，如果符合两个及以上违法行为的构成，则不属一事。⑵对违法既遂、未遂的界定。违法既遂指行为人实施的行为已经具备某种违法行为构成的全部要件。如违法占地建房，从准备材料到施工直至建成。对既遂行为，应将整个过程视为“一事”，不能再分预备，实施数个行政处罚;违法未遂指已着手实施违法行为，但由于行为人意志以外的原因，而没有完成违法行为。如违法建房，已着手清理现场开始施工被发现制止。由于行为人已开始实施行为，构成违法，也应定“一事”处罚。⑶对连续违法行为的界定。连续违法行为指出于同一违法故意，连续实施数个独立的、符合数个违法构成的同一性质的违法行为，触犯同一法律规范规定的行为。如出租车司机连续违章载客。对连续行为以行政机关发现并处罚为界限来界定是否属“一事”。行政机关发现违法行为连同以前数次连续行为，界定在“一事”范围内。如行为人受处罚后再实施连续违法行为，则按上述原则界定为新的“一事”。⑷对继续行为的界定。继续行为指某种违法行为从开始到终止前，在时间上一直处于继续状态。如某饭店一年内一直无照经营。对继续行为，不分时间长短，都界定为“一事”;⑸对牵连行为的界定。牵连行为指出于一个违法目的，而违法方式或结果又牵连地构成其他违法，对牵连行为也宜界定为“一事”作出处罚。

　　2、“不再罚”的界定。不再罚指对行为人的同一违法行为进行处罚后，不得给予第二次及以上的处罚。界定不再罚，应把握以下几点：⑴对行为人同一违法行为进行处罚后，没有法律规定，不得再对行为人作出第二次及以上的处罚;⑵对行为人同一违法行为处罚时，如没有法律规定和特殊情况，应在法律相应规定的诸处罚种类中选择一种处罚形式进行处罚，不得给两种以上的处罚;⑶不再罚指不得给予行为人两次以上的罚款，不包括在一次处罚中给予行为人两种以上的处罚 。

　　一事不再罚原则的要求

　　基于以上论述，正确适用一事不再罚原则应遵循以下要求：

　　1、同一行政机关的不再罚。即同一行政机关对行为人同一违法行为处罚时的要求。⑴不得依据同一理由和法律依据给予当事人两次及以上同种类的处罚。如给行为人两次罚款。⑵不得依据同一理由和法律依据给予行为人两次以上不同种类的处罚。如给予罚款后，又决定吊销执照。如需并处的，应在一次处罚中作出决定，不得两次决定。⑶不得依据同一理由不同依据或不同理由同一依据给予行为人两次以上的处罚。⑷对行为人同一性质的连续行为，应定一事处罚，不得作出数个处罚。同一机关的不再罚应为绝对不再罚。 [page]

　　2、不同行政机关的不再罚。即同一违法行为同时触犯多个法律规范，各有权处罚机关进行处罚时的要求。⑴违法行为已经受到一次处罚后，其他机关不得依据同一事实、理由和法律依据再给予行为人行为罚以外的行政处罚。如《劳动法》第九十四条规定“用人单位非法招用未满十六周岁的未成年人的，由劳动行政部门责令改正，处以罚款;情节严重的，由工商部门吊销营业执照。”按照上述规定，在劳动部门对违法单位责令改正或罚款后，由执照专属管辖的工商部门依据同一事实、理由和法律依据再吊销其营业执照则不属再罚，但工商部门不得再作出责令改正或罚款的处罚。⑵违法行为受到处罚后，其他机关根据不同法律依据对行为人处罚时，不得给予除行为罚以外的同种类处罚。《行政处罚法》规定，对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。笔者认为，除不得重复罚款外，对其他处罚种类除行为罚外也不得重复适用。如行为人已受到没收违法所得或非法财物处罚，其他机关就不得再科以该处罚。因为从两机关各自处罚看，并不违反法律规定，但综合分析，行为人的违法所得和非法财物是固定的、有限额的，一机关已处以没收，另一机关再处没收，行为人再次上缴的钱物已不再是违法所得或非法财物，等于给行为人课以了新的义务，违反了过罚相当原则。再如行为人受到停产停业的处罚，其他机关再处以停产停业的处罚再则失去实际意义。但属于行为罚则可重复适用，如某饭店违法经营又不符合卫生条件，工商部门和食品卫生部门同时吊销其营业执照和卫生许可证，则不属重复处罚。

　　3、违法行为构成犯罪，行为人已经受到刑罚后，没有法律的特别规定，行政机关不得再给予行政处罚。

　　三、不属一事再罚的情况

　　正确地适用一事不再罚原则，要研究哪些情况不能再罚，同时也要明确哪些情况允许再罚。根据法律规定和执法实践，不列情况不属一事再罚：

　　1、行为人数个违法行为应分别处罚。行为人实施了不同性质的两个以上的违法行为，可按前述原则分别处罚，这是原则。

　　2、行为人同一违法行为触犯两个以上的法律规范，各有权处罚机关可同时给予行为罚或其他不同种类的处罚。如一机关给予行为人罚款后，另一机关依据不同法律规定给予罚款以外的其他处罚。

　　3、行为人同一违法行为同时触犯一个法律规范的两个法条，行政机关可一次作出两个处罚。如《治安管理处罚条例》第十三条规定：“一人有两种以上违反治安管理行为的，分别裁决，合并执行。”虽然分别裁决，但属于一次处罚。

　　4、对共同违法人，可以同时处罚。《治安管理处罚条例》第十四条规定：“二人以上共同违反治安管理的，根据情节轻重，分别处罚。”属一次作出两个或两个受罚个体处罚。

　　5、行为人受处罚后，又实施同性质违法行为，可再次处罚。主要指连续违法行为，处罚原则是追溯以前数次行为从一处罚，如处罚后行为人又实施连续行为，按上述原则再给予处罚。

　　6、并处。指法律规定对行为人同一违法行为同时适用两种及以上的行政处罚形式。行政处罚中，在法律没有并处规定和特殊情况时，原则上只能对行为人适用一种处罚形式，法律明确规定并处时，可同时适用两种及以上的处罚形式。如《治安管理处罚条例》规定，对有赌博行为的，处十五日以下拘留，可以兼处或并处三千元以下罚款。

　　7、两罚。指法人或组织实施违法行为时，既处罚直接行为人或主管人员，也要处罚法人或组织。

　　8、执行罚。指行为人不履行行政处罚规定的义务时，对其课以财产上新的给付义务，以促使其履行。如《行政处罚法》第五十一条第项规定：“到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款”。 [page]

　　9、易科，也称换罚。指行为人不履行行政处罚规定的义务时，对其转处其他形式的处罚。如《外国人入境出境管理法实施细则》第四十八条第二款规定：“外国人无力缴纳罚款的，可以改处拘留。”

　　10、受申诫罚后，行为人拒不改正违法行为，可再处较重的处罚。警告、通报批评等申诫罚是对行为人精神上、名誉 的惩戒，不涉及财产上利益，如行为人拒不改正违法行为，可再给予其他较重的处罚。

　　11、责令改正违法行为，行为人拒不改正的，可再适用其他较重的处罚。如《公司登记管理条件》第七十条规定：“未将营业执照置于住所或者营业场所醒目位置的，由公司登记机关责令改正，拒不改正的，处以一千元以上，五千元以下的罚款。”

　　12、并处两种处罚，以全部消除违法状态。有的法律规范并未明确规定并处，但在给予行为人一次处罚不足以全部消除违法状态时，可以同时给予两种处罚。如《食品卫生法》有关吊销卫生许可证、没收违法所得的规定，如果不论是单独使用吊销或没收违法所得，都不能全部消除违法状态，可以同时使用，属一次处罚。

　　13、并处两种处罚，以全部消除违法的危险状态。法律规范虽未明确规定并处，但给予行为人一种处罚不足以消除违法的社会危害性时，可以同时给予两种及以上的处罚。如《食品卫生法》有关没收违法所得，处以罚款，强制销毁食品的并用，不应视为再罚。

　　14、对违法行为进行行政处罚的，又裁决由行为人承担民事责任。如《治安管理处罚条例》第八条规定：“违反治安管理造成的损失或者伤害，由违反治安管理的人赔偿损失或者负担医疗费用。”公安机关可以同时责令行为人承担行政、民事两种法律责任。

　　15、行为人受到刑事处罚后，在刑罚功能不够，不足以全部纠正违法行为时，由行政机关再给予行政处罚。如交通肇事犯罪分子被追究刑事责任，交警部门根据交通管理法律规范吊销其驾驶执照。

　　16、其他可以再罚的情况。指依据法律规定而本文没有讨论到的可以再罚的情况。