现行《劳动法》存在的缺陷分析及其修改建议

现行《劳动法》于1995年1月1日生效。十年来，《劳动法》及其配套法规规章的贯彻实施，对于促进就业和再就业、维护劳动者合法权益、建立和完善社会保障体系、促进经济社会协调健康可持续发展发挥了重要作用。但是，《劳动法》实施的十年，是我国就业格局和社会保障体制发生重大变化的十年，也是劳动关系日趋多样化和复杂化的十年。法律是特定社会环境下的产物，1994年制定的《劳动法》反映的是当时我国经济体制正在从计划经济向市场经济转轨的初期，劳动力市场尚未完全开放且不成熟的状况，其部分内容还属于原则性和阶段性条款，缺乏可操作性，加之以后社会经济环境、社会法制环境所起的变化，以及在贯彻实施过程中反映出来的当初立法技术方面存在的不足，导致出现一定程序的法不近理、无法可依和执法不力等法律“失灵”现象，由此引发出对《劳动法》部分内容的质疑。作为一部事关国计民生的重要法律，建议国家有关部门能加紧研究修改完善《劳动法》，以便更好地发挥保障劳动用工双方合法权益、维护社会稳定和构建和谐社会等作用。

一、社会经济环境和法制环境的变化，对修改完善《劳动法》提出了新的要求

十年来，国内经济环境和法制环境已经今非昔比，随着改革日益向纵深推进，经济结构的多元化必然导致劳动关系的复杂化，劳动关系已经在事实上成为我国最基本的社会关系之一，劳动纠纷正在成为新的社会焦点问题。同时劳动者维权意识的提高，社会整体法制环境的改善，通过法律手段获取公平的呼声越来越高，可以认为现阶段乃至将来我国经济社会能否和谐发展，在相当程度上都将取决于劳动关系能否和谐。社会环境的变化，对修改完善《劳动法》提出了新的要求，重点体现在以下五个方面。

（1）《劳动法》的修改，要适应新的就业格局和多样化的就业形式。目前，我国就业格局已发生重大变化，市场化就业已成为主流就业方式，灵活就业则保持快速增长势头，非国有经济逐渐成为就业增长的主要载体。但以灵活就业为例，目前针对灵活就业的法律规定基本上是空白，《劳动法》要适应这种变化，及时作出相应的调整。

（2）《劳动法》的修改，要适应城镇化快速发展导致的大量农村劳动力进城务工趋势。城镇化的必然结果是农业人口特别是富余农村劳动力向非农产业转移，但农村劳动力进城务工往往处于弱势地位，这是一块很大的就业群体，如何从制度和法律上保障他们的基本权益，要研究如何改善进城农民工的就业环境，引导农民工进城就业，提高其就业技能，使其能从进城务工中获得更大比较利益；要研究建立适应农民工，包括失地农民、乡镇企业劳动者的社会保障体系等问题，保障农民工更高层次效益，使其能真正融入到城镇之中。

（3）《劳动法》的修改，要适应我国就业和社会保障发展与国际接轨的趋势。经过二十几年的开放历程，目前我国已逐渐溶入到世界经济的循环之中，成为名副其实的“世界工厂”。随着经济全球化的深入，引发了劳动标准的国际冲突问题，首当其冲的是劳动标准的国际化问题。因此，除了加强劳动执法外，还必须在劳动标准调整上既考虑我国的社会经济发展水平，又要考虑借鉴国际劳工标准，建立健全符合我国国际的劳动标准体系。

（4）《劳动法》修改，要适应处理好旧体制的遗留问题，实现制度顺利过渡的目标。目前，部分地区国有集体企业职工劳动关系尚未理顺，破产企业职工的安置问题十分复杂，改制企业的劳动关系有待规范，如何从法律上确保新旧体制的顺利对接是修改完善《劳动法》的一大目标。

（5）《劳动法》的修改，要适应建设法治社会的要求。建设法治社会，既是社会发展的手段，又是社会发展的目标。建设法治社会，不仅仅是建设一个规范化的社会，更重要的是要通过法律的制定和实施平衡社会利益。《劳动法》作为最重要的社会法之一，其修订过程，更要进一步注重平衡用工双方利益，改变目前部分地方重资本轻劳工的现象，实现社会公平和生产效率的和谐统一。

二、现行《劳动法》存在的具体缺陷分析

（1）法律覆盖面不够，部分应纳入人群被排斥在法律规范之外。首先，《劳动法》调整对象并未包括机关事业单位以及社会团体之中未签订劳动合同的非编制人员，以致这些人员可以被用人单位以不签订劳动合同为手段规避义务；其次，《劳动法》调整范围不包括非法用人单位人员和不在法定劳动年龄之外的人员，以致目前对这些人群利益的保障不得不寻求散见于各法规规章中的特别条款；第三，《劳动法》调整范围还排斥了与境外用人单位发生在境内的涉外劳动关系；第四，《劳动法》本身的调整范围不包括小时工等灵活就业人员；第五，《劳动法》本身的调整范围也未包括民办非企业单位等性质的用人单位。

（2）原则性规定过多，配套法律法规不够完善，不便于实际操作。我国《劳动法》共有十三章107条，与世界上许多国家的劳动法相比，内容不够充实。当时制定该法律时为了能够尽快出台，采取一些折衷的办法；能够写具体的，就具体地写，不能写具体的，就作原则性规定。例如，对“促进就业、劳动安全卫生、职业培训以及社会保险”等只提出一些原则，而缺乏相应的配套法律法规和具体实施规范，《工伤保险条例》直到2003年才出台，《社会保险法》和《劳动合同法》等配套法律至今还在酝酿之中，实际操作时往往无法可依，还成为一些用人单位规避义务和劳动者恶意履行劳动合同的借口。各省市只好自行制定的一些地方性规定，又造成目前劳动保障政策的省际冲突。

（3）立法上内容不够完善。如，总则之中没有规定《劳动法》的基本原则，以致出现法律没有明确的问题就不能依据法的基本精神处理，实践过程中遇上新问题就得需要国家劳动保障部出面解释，也在一定程度上造成劳动法应由的僵化；《劳动法》也没有区分劳动者的类别，如第三十一条赋予了所有劳动者提前三十天无理由解除劳动合同权，但对掌握商业秘密的重要岗位人员来说，仅仅三十天的脱密期是完全不够的；《劳动法》对经济性裁员规定的条件过严，如不是已濒临破产的企业就不能实施经济性裁员，对补偿标准规定过低，将经济性裁员的补偿标准低到仅仅和因劳动者不胜任工作而被解除劳动合同的一样，以致十年来经济性裁员几乎无法实施，经济效益尚可的企业只能运用订立短期劳动合同的手段来变相裁员，客观上导致了订立劳动合同的短期化倾向。

（4）立法时没有充分考虑与原有规定的衔接问题。在《劳动法》实施以前，我国实行的劳动保障法规主要是1953年政务院分布的《劳动保险条例》和1982年国务院颁布的《企业职工奖惩办法》等，但立法时并未充分考虑衔接问题，如遗属生活困难补助，《劳动法》在第七十三条第二款规定职工死亡后其遗属依法享受遗属津贴，按理说作为劳动关系的一项附随义务已经明确规定。但囿于当时的环境，《劳动保险条例》规定的实施范围是一百人以上的国营、公私合营及合作社经营的工厂、矿场及其附属单位，而今绝大多数用人单位不在此范围之内，即所谓的“依法”只能造成新的不平等现象。又如《劳动法》并未包含《企业职工奖惩办法》规定的一些长期应用的行之有效的奖惩手段，作为一部位阶高的后法，实践之中还得继续依照以前的规定，显然是存在一定问题的。[page]

（5）劳动争议处理的规定既简陋又不尽合理。我国没有单行的劳动争议处理法，《劳动法》对处理劳动争议确立了“一调、一裁、二审”的体制，但所有内容仅一章第8条，许多问题都没有涉及，以劳动争议仲裁为例，仅凭这些内容无法组织最基本的仲裁审理，实际操作还得依靠在法律地位上存在争议的《企业劳动争议处理条例》。而且目前的劳动争议处理制度讼期很长，同一件案件得经过仲裁和法院审理两道几乎相同的程序，徒耗社会资源，不符合劳动争议快速低成本处理的精神，也无法应付劳动争议案件急剧增加并成为社会日常纠纷的新态势。另外劳动争议的申诉时效过短，仅有六十天，不利于保护处于弱势地位的劳动者。

（6）与近年来国家的许多新规定出现矛盾。如国务院发布的《关于职工工作时间的规定》（1995年3月25日修订）已将《劳动法》规定的每日工作时间不超过8小时，平均每周工作时间不超过44小时的工作制度，改为每周工作不超过40小时 。

（7）对违反《劳动法》的行为惩处不严，失之过宽。因为惩处不严，部分地区、部分单位把《劳动法》看成可遵守也可不遵守的道义规范，拖欠、克扣工资，不缴社会保险费，漠视职工安全以及滥用童工等违法行为竟在一些地方泛滥成灾，甚至可以不缴或少缴社会保险费还成为个别地方“招商引资”的筹码。法律的苍白无力还表现在执法力量的薄弱之上，全国2700万家用人单位，数亿名劳动者，仅有不足2万人劳动监察队伍，部分地区甚至还没有组建劳动监察机构。

（8）立法层次不高，影响了该法在人们心中的地位。《劳动法》是一部重要的基本法，该法关系到每个劳动者就业和生、老、病、死等切身利益，同时对保持社会安定和促进生产效率提高具有重要意义，所以一直是各国法律体系之中最重要的法律之一，甚至被称为“第二宪法”。但我国的《劳动法》不是由全国人民代表大会直接通过的法律，而是由全国人民代表大会常务委员会通过的，立法层次偏低；也没有像《婚姻法》等许多重要法律一样，在人大审议通过之前在全国范围组织讨论，广泛征求各方面的意见，因此社会影响面有限，老百姓对劳动法了解不多。

三、对修改完善《劳动法》的具体建议

（1）扩大《劳动法》的适用范围。对劳动关系的内容要作具体表述，便于区别劳务关系等其他社会关系；将机关、事业单位和社会团体之中事实劳动关系人员纳入到劳动法的调整范围之内；将目前因主体不适格如非法用工单位人员、童工和退休返聘人员等特殊劳动关系人员纳入到劳动法的调整范围之内，但可规定其只能享受仅限于工资报酬、劳动保护等基本权利，还可对特殊弱势群体作出特殊保护规定，如建筑行业非法层层转包作为转包单位应承担连带责任。

（2）加紧制定配套法律法规，力争尽快形成一套完整的劳动保障法律法规体系。尽快出台《社会保险法》和《劳动合同法》，尽量统一全国的劳动保障政策，地区之间一般只有量的差别，而不应存在做法的过大差异，避免省际冲突。

（3）加快修订《劳动法》的部分条款，填补内容上的缺陷。首先要将《劳动法》的基本原则写入总钢；其次要对《劳动法》的诸多具体条文进行修订增补，如对第三十一条可变更为“劳动者解除劳动合同，应当至少提前三十日书面通知用人单位，双方另有约定，应从其约定”。

（4）建议国务院废除《劳动保险条例》和《企业职工奖惩办法》，将相应内容写入《劳动法》或其他单项法律法规。

（5）开展立法调研，探索劳动争议处理的新体制。目前可先行修改《劳动法》第八十二条的规定，将劳动争议的申诉时效变更为六个月。

（6）修订劳动法第三十六条，将每周四十小时工作制写进法律，使之符合实际。

（7）《劳动法》应在修订后由全国人大重新颁布，以示重视。

（8）加强《劳动法》的宣传活动，在修订或制定《劳动法》及其配套法律法规之前组织全国范围内的讨论，倾听民声，汇集民意并使劳动法法律观念深入人心。