网络电信服务中消费者弱势群体的法律保护

　　内容提要:为网络终端设备，具备了网络终端的一切基本特征。当我们把无线网络中的手机作为独立的研究对象进行考察时，就会发现，无线网络终端用户是最具有典型意义的弱势群体。本文分析了网络电信服务中消费者弱势地位加剧的原因，并对网络环境下完善消费者权益保护的对策进行了有益的探究。

　　关键词: 手机用户/弱势群/法律保护

　　随着科学技术的发展，网络电信服务业在我国迅猛发展，电话网络和用户规模均已位居世界首位，当我们把无线网络中的手机作为独立的研究对象时发现，在网络电信消费中其弱势群体地位典型。探讨对该群体的法律保护具有现实意义。

　　一、网络电信终端中手机用户是最弱势的消费群体

　　(一)用户个人信息失去安全保障

　　网络环境信息化的特征，使信息在社会生活中的作用越来越重大。个人信息，如姓名、身份证号码、住址等作为人权的一部分备受重视，并得到了法律的保护。但是，在当前的网络环境中，个人信息丧失了它的隐秘性，这些信息被网络服务商占有并任意使用。当然这一现象并不是我国独有的。美国在“9·11”以后，政府借反恐为由，利用所掌握的公民个人资料，通过互联网，对公民通讯进行任意的监听。这种侵犯人权的做法，受到了各界的批评。我国的情况有所不同，在我国个人信息被使用更多的是在商业领域，网络运营商把个人信息作为资源开发以获取商业利益。如果说，美国的做法还有国家安全的因素，那么在我国就是赤裸裸的商业霸道行为，手机用户面对大量的强行介入的各种信息，毫无抵御能力。

　　(二)通信行业价格欺诈已成为突出问题。

　　当前，电信业已进入后短信时代，即移动互联网时代。现在在电脑上能做的所有事情几乎都可以在手机上做出来，这无疑是各个电信行业未来的战略契机。然而从2006年3月20日国家发展和改革委员会公布的通信行业存在的6类通信价格欺诈典型案例中我们看到：提供通信服务不如实标示全部费用、不履行价格承诺、使用误导性语言夸大价格优惠;提供信息服务无端占用消费者付费时间;销售通信产品标示市场最低价与实际不符、隐瞒价格附加条件等，已成为社会普遍现象。 [1]在我国无线网络服务中，网络运营商、服务商，不再是利用传统的欺诈方式索取高额回报了。对上网卡余额不退等价格问题，用户早已不堪忍受，但服务商就是不退。无论是对广大终端用户的呼声，还是代表着广大消费者利益的消费者协会的要求，电信服务商均置若罔闻。同终端用户的被动、弱势相比，其地位不知要强大多少倍。[page]

　　(三)强制消费者接受服务已成为普遍现象。

　　网络技术进步使我们切实感受到了快捷与方便。我国传统的春节拜年礼仪从走访拜贺到电话互拜，瞬间改为人们普遍接受和喜爱的短信拜年方式。仅2006年春节期间，短信业务营业额总量达到上百亿元。信息产业部在官方网站公布的2006年上半年的最新统计数据显示，截至2006年上半年，我国手机用户短信发送量已经达到2029.6亿条，运营商上半年短信收入超200亿元人民币;手机用户已达4.26亿户，月均增549.05万户。总量与增长量均为世界第一位。 [2]

　　网络技术的出现使我们的生活丰富多彩，也给我们带来不安与尴尬。如“特价机票……”、“您的信用卡在x商场消费x元，请致电……”、“迷药、假币、优价套牌车……”，这些商业广告、陷阱欺诈等垃圾短信以及违法、诱发刑事犯罪的短信充斥着用户的手机。2005年5月份以来，公安部与信息产业部联合发动了历时近半年的短信专项整治行为，涉及了2000多家SP经销商。2006年“3·15消费者权益日”期间，信息产业部颁布《54号令》专门提出要巩固短信整治成果。还有长期困扰着广大消费者和消协的电话卡余额不退的问题。2005年“3。]5消费者权益日”期间，按照信息产业部《关于治理当前电信服务热点问题的指导意见的规定》，改为余额退还。但运营商在操作过程中作出了“余额仅能转到同类卡中”、“余额不足x元时不能转移或退费”等限制性规定，变相阻止消费者真正拿到余额，其操作方式与拒绝将余额退还别无两样。面对终端用户弱势群体受到的巨大伤害，国家权力部门不得不以行政手段强制干预。在社会主义市场经济条件下，国家干预保护市场中的弱势群体的做法是较罕见的。这也从侧面说明终端用户确实无力保护自己。

　　二、网络电信服务中消费者弱势地位加剧的原因分析

　　(一)技术垄断的优势，排斥了市场竞争

　　无线网络系统汇集了计算机与无线通讯两大领域中最为先进的科学技术。两者的有机结合使无线网络运营商具备强大的技术优势。技术优势的确立迅速形成技术壁垒，使无线网络服务商具备了排斥市场竞争的真正动力，使难以获得高科技的硬件设备和高科技人才储备的一般企业无法与之竞争。技术垄断的优势使得他们对于数量广大但零散的终端手机用户的呼声不闻不问。

　　(二)网络运营商具有市场资源配置的优势

　　国家对无线网络市场资源配置的干预，客观上赋予了国有无线网络运营商独享市场资源的权力，限制了其他资本进入。中国移动、中国联通等巨头企业将无线网络的开发、运营、销售集于一身，在市场中占有绝对的垄断地位。由于缺乏履行义务的保障机制，巨头企业的所有作为只为追求利益最大化。这种情形加重了市场的不稳定性。[page]

　　(三)保护市场机制的现行法律受到严重的冲击

　　目前，我国对市场主体的经济活动行为进行规制的部门法主要有：《中华人民共和国反不正当竞争法》、《中华人民共和国产品质量法》、《中华人民共和国价格法》、《中华人民共和国消费者权益保护法》等。这些法律已无法适应当前网络市场运营中出现的新问题，无法全面调整、规制网络运营商的市场行为。

　　反不正当竞争法主要内容是禁止不正当竞争行为。这里所指不正当竞争行为是狭义的，即禁止经营者在提供商品或服务的经营活动中，违背诚实信用的原则和公认的商业道德，损害其他经营者合法权益，扰乱经济秩序的行为。同时，该法也调整一部分限制竞争的行为。如：滥用行政权力限制竞争的行为，公用企业滥用优势地位强制交易的行为。该法对禁止不正当竞争行为的规制，对于无线网络运营市场中利用技术垄断优势形成的地位排斥竞争的行为，显得苍白无力。

　　产品质量法与反不正当竞争法都属于市场管理法。两法共同对产品质量的假冒伪劣做出规定，对电信行业的垄断却束手无策。

　　价格法与反不正当竞争法是有着密切关系的法律。它们从不同的角度与层面保障市场运行的健康发展。但是，价格法面对独占市场地位的网络运营商起不到约束作用。2006年5月9日在78%不满意的情况下中国移动北京公司出台手机资费下调套餐。此次资费下调后，北京手机资费每分钟0.4元;与上海0.12元;重庆0.07元;天津0.15元相比差距仍然很大。北京手机用户数量占全国第一位，设备利用率最高且早已完成折旧，[3]面临巨大下调空间，北京移动公司岿然不动地保持高价位，面对垄断企业典型的价格暴利，价格法无能为力。

　　消费者权益保护法与反不正当竞争法关系最为密切。因为不正当竞争行为侵害的客体是双重的，它在侵害合法经营者权益的同时，实质上侵害或最终侵害消费者的权益。在市场经济条件下的网络环境中，面对强大的技术垄断与行政垄断，消费者权益保护法对消费者权利的保护显得微乎其微。

　　转贴于 中国论文下载中心 http://www.studa.net(四)网络环境的自由性和交互性特征加剧了对现行法律保护制度的冲击

　　传统的信息管理技术条件不能适应网络时代的自由性和交互性特征。在传统的传媒信息管理中，有一整套完整的法律管理制度体系，前述不良、违法信息通过正常的诸如报刊、杂志、广播电视是无法强制传播的。这种传统的管理制度无法有效地适用网络环境。与传统的信息发布比较，在网络环境下信息发布自由的深度和广度都具有相当大的扩张。同时，网络环境的交互性决定着信息发布人和受众者之间几乎没有任何距离和阻碍。信息发布人只要占有基础设备(在商品市场极易购买到)，掌握粗浅的操作，信息发出的同时，受众者就能得到。广大的低端电信用户无疑会处在一个不平等的被迫接受的地位上。消费者作为传统的弱势群体，其利益保护再一次被弱化。网络作为一种新兴高科技媒介，其特殊性打破了现存的强势与弱势群体之间的利益平衡关系，使消费者权利保护这一传统问题在网络时代变得更加突出。[page]

　　三、网络环境下完善消费者权益保护的对策探究

　　在网络环境下，如何保护传统弱势群体一一消费者的权益成为全球的共同话题。世界各国都注意到了这一问题的严重性，已着手从各个层面采取措施解决这个问题。

　　据西班牙《国家报》2006年3月15日报道：通过西班牙消费者联盟，建议公共权力机构介入保护消费者权利。尽快通过《加强对消费者和用户保护法令草案》，该法令将商家所有“霸王条款”一次取消，主要针对“手机通话不到一分钟按一分钟计话费”等问题。该草案已提交到国务委员会讨论。西班牙人希望通过立法解决问题。

　　在美国人们更多关注的话题是：对A7&T(美国电报电话公司)再不能简单地挥动行政大刀将这个患垄断病的大汉砍得残腿断臂，而应当像对待微软公司那样，不是简单的拆分而是对其竞争对手们采取各种措施，如：鼓励PC操作系统软件和办公软件行业的弱小企业在微软顾及不到的小领域设立战场挑战微软，培植良好的竞争环境。在公平有序的竞争过程中，涌现了“搜索之王”Google、“在线音乐之王”Apple等。美国的经验告诉我们：不能单纯使用简单的、非市场的行政拆分手段，惩罚市场领袖，扼杀市场竞争，应当遵守电信业自身发展的规律，引导有序竞争。

　　对于我们来说，最重要的是借鉴吸取他人的经验教训，研究探讨符合我国实际情况的对策与措施。

　　(一)转变观念是网络环境下保护消费者弱势群体利益的基础

　　政府管理部门思想理念的转变具有举足轻重的意义。2006年度服务类投诉热点中，电信服务高居榜首。中国消费者协会统计数据出台后，信息产业部对电信服务加强了整治，明确表示：今后要依据质量投诉、售后服务、综合情况建立厂家信用等级，对产品投诉率居高不下的厂家进行通报批评，加强质量管理，抓好电信用户的申诉受理工作。令人欣慰的是信息产业部强调今后的管理主要立足于用户层面，这是一个巨大的观念转变，整治电信服务体现了政府主管部门工作思路的一种转变，认识到了电信行业的本质是服务行业。这种概念的转变顺应了我国的政府职能“家长式”角色渐淡、“服务型”角色渐浓的潮流。政府应当确保起点公正、过程透明和机会平等。 [4]这是解决市场经济中的经济形态冲突、利益冲突政府干预的最佳表现。

　　(二)完善立法是网络环境下保护消费者弱势群体利益的根本

　　1.修改完善消费者权益保护法

　　“让消费者权益保护法获得独立于民法的基本地位应该是我国消费者权益保护法发展完善的方向”。[5]这一观点得到了广大专家与学者的普遍认同。在这个问题上欧盟率先作出了榜样，为了对民法中“当事人自治”原则进行修正，以平衡个人自由与社会公平，以欧盟为代表的消费者保护法从法律层级上已经构成了与民法二元并立的法律部门。同时，根据我国国情建立多层次的消费者权益法律保障体系。尽快修改补充现行消费者权益保护法，建立技术监督、卫生、农业管理等农村机构为农村消费维权开辟快捷通道。设立惩罚性赔偿制度、代表不特定消费者对损害公益的诉讼制度、小额裁判庭制度等。[6][page]

　　2.尽快出台反垄断法

　　2005年出台了《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非国有制经济发展的若干意见》，但现有法规仍不能适应现实需要。市场经济的精髓是公平、充分、有效的竞争。随着市场经济深入发展，对反垄断立法的需求更加迫切，只有在法律的框架下规制行业垄断行为才能谈到建立公益产品的公益性意识以及公权力介入规范领域的问题，这是解决网络环境下保护消费者弱势群体利益的根本所在。

　　(三)破除体制障碍是网络环境下保护消费者弱势群体利益的有效途径

　　2006年“两会”期间，全国政协经济委员会梳理出四个体制性障碍，涉及解决电信行业垄断保护消费者利益就有二个问题：政府还保持着对重要经济资源的配置权力;要素价格扭曲。[7]我国电信业目前的状态是，中国电信、移动、联通、网通，均为大型、特大型、超大型国有或国有控股公司，由中央直接管理，在国家财政及相关计划重实行单列。典型的国家行政性垄断经营的电信公司的现状为垄断企业的超高额垄断利润提供了保护。这种体制不变，经营特权不彻底灭除，就无法形成有效竞争。

　　我们追求的有效竞争的核心就是WTO所规定的制度或规则的公平，即无特权的公平。电信业的体制改革，强调培植合理竞争环境，大力扶植具备创新条件的新生力量，通过创新挑战当今的市场霸主。否则，仍会出现通信运营商、信息服务商依仗垄断强势费尽心思设计手机资费降价“套餐”，使消费者在“资费迷宫”中有苦难言的情况。在市场经济中，政府的管理行为应当努力做到既不缺位也不越位。当然这需要付出相当艰苦的努力。

　　注释:

　　[1]陆纯：《发改委公布6类通信价格欺诈》，载《北京青年报》2006年3月21日。

　　[2]刘奇：《运营商半年短信收入超200亿》，载《京华时报》2006年7月25日。

　　[3]资料来源：中央电视台第二套《经济与生活》，2006年5月10日。

　　[4]更夫：《吴敬琏为什么发怒》，载《中国经济时报》2006年3月13日。

　　[5]唐俊：《让消法与民法并立》，载《法制日报》2006年3月16日。

　　[6]姚凡：《消保制度存在“五缺位”》，载《法制日报》2006年3月16日。

　　[7]吴敬琏：《转变增长方式要破除体制障碍》，载《第一财经日报》2006年3月31日。

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