把握总体 追溯源头——县级财力审计调查纪实

2002年3月，国务院领导批示，要求审计署重新核实关于某省A县拖欠教师工资情况，找出拖欠教师工资的根本原因。A县属国家级贫困县，隶属Z市，全县所辖18个乡（镇），现有人口28万人，财政供养人口6863人，其中教师2868人。

3月12日，审计署决定由某特派办对A县近三年的财政收支情况进行审计调查，以查明拖欠教师工资的主要原因。此项工作存在几个难点：一是要求高，此项任务是国务院领导批签后责成审计署完成，由该特派办代表审计署实施审计调查，审计的质量关系到审计机关的形象，审计组成员感到压力较大;二是审计时间紧、任务重，10名审计人员要在较短时间完成1999年至2001年三年财政收支的审计调查，并且要摸清该县财政家底，找出拖欠教师工资的主要原因，让被审单位心悦诚服，高质量地完成审计调查任务，审计组责任重大;三是该特派办首次对县级财政进行审计调查，情况比较陌生，并且时间紧，未开展审前调查，对该县总体财政状况缺乏了解，制定审计实施方案存在许多困难。面对工作中的种种不利因素，该特派办迎难而上，特派员亲任审计组长，并多次召开审计委员会研究审计实施方案，审计署有关领导亲自修改该办审计实施方案，使审计重点更加突出，随着审计干部视野的扩大，从而最大限度地弥补了无法开展审前调查的缺憾。审计组自3月18日实施现场审计至3月28日撤离现场，短暂而紧张的10天，令人难以忘怀……

一、警觉来自精心装修的招待所

审计组进点会被安排在距县城20公里之遥的温泉所在地——M镇的Z市财政招待所，该财政招待所装潢精美、布置考究，引起了审计人员的警觉。在审计进点会上，当地的财政局长强调一定要像以往接待中央有关部委检查那样重视和配合此次审计工作。话语中分明隐含着：A县不大但却见过世面，频繁接待过京城有关部门和领导。审计组当晚召开紧急会议，研究部署第二天的工作，明确工作重点和各小组职责分工，紧张的气氛被轻松而简短的调侃所代替，不知哪位同志说了句“今天开进点会的招待所挺气派的，市里哪来的这么多钱？”一旁沉思的处长接过话来：“这个问题问得好，可以查查，关键要看县财政是否出资、如何出资。如果只有市财政出资，我看和县财政关系不大，可暂时放一放。但我们要大胆设想，在如此风光的温泉地带，县里难道就没有自己的招待所？要是有，钱从哪来，是否合规？”经查，截止到2001年末，该财政招待所累计完成投资1363万元，其中以A县财政预算内资金垫付基建工程款就达465万元。

二、破解“白楼”之谜，牵扯出体外循环资金建县委办公楼问题

审计人员带着疑问开展调查，在审计组每天往返于A县财政局与住地途中，一座“小白楼”非常抢眼。楼虽不大，只有三层，但欧式外观和白色装潢令人过目难忘。问县财政局长是哪家的招待所，其看似坦然的外表却显现一丝迟疑：“不是我们的，是电力局的招待所”。这直白而含糊的回答背后是否另有含义？为什么不直说是电力局招待所，反而急于表白？审计人员不放过任何蛛丝马迹，凭直觉判断这里面可能有鬼。经查，该招待所的前身是县财政局建设的温泉疗养院，县财政局于1998年至2001年使用预算内和预算外资金共183万元，拨付温泉疗养院用于基本建设，截止到2001年累计支出151万元。2001年A县财政局将未完工的疗养院出售给电力局，累计收取售楼款310万元，未纳入财政预算管理并已全部支出。后经审计发现，该县在财力困难、建设县委办公楼应自筹的250万元资金无法落实的情况下，动用县财政局出售温泉疗养院收益93万元，县邮政局购地款140万元，各委、办、局使用原政府办公楼上交的使用费36万元，预收县农行土地出让金10万元及向县有关单位借款46万元等财政体外循环资金建县委办公楼。截止到2001年末累计违规取得建设资金325万元，累计支出330万元，超计划投资80万元。

三、中央专款成为平衡预算的“蓄水池”

在现行财政体制下，贫困地区即使财政收不抵支出现赤字也不会真实地反映赤字，而是寅吃卯粮或东挪西借平衡预算弥补赤字，以遮掩地方长官的颜面和政绩，这已是见怪不怪的事情，A县也同样如此。审计组以核实上级补助资金去向为突破口，查出该县1999年至2001年挪用、挤占中央专项补助资金平衡预算2076万元，占专项补助7315万元的28.39%。主要做法是：县财政局利用“以工代赈、扶贫发展资金”专户以“暂付款”形式向县本级预算内借出款项，以平衡财政预算内资金的不足。截止到2001年末，县本级预算内共欠以工代赈、扶贫发展专项资金1444万元。此外，该县14个乡（镇）截止到2001年末共挤占以工代赈、扶贫发展等专项资金246万元。

四、追踪疑点，查出财政借钱给企业交税问题

财政暂存、暂付往来款项的审计历来是审计重点，正所谓财政往来资金藏龙卧虎，尤其在实施分税制改革的特定时期，各地为维护地方既得利益，纷纷采取不正当手段扩大税收返还基数。审计发现：截止到2001年底，A县财政局账面尚有未核销资金52万元，经追查已核销资金为：1996企业股从预算股借入税收空转资金600万元，其中用以前年度企业及主管部门暂存在财政局的资金核销194万元;财政列预算支出挖潜改造资金和生产发展资金核销380万元；用以前年度市拨专款、技改资金核销26万元。审计人员深入追查核销资金的来源，原来早在1993年末和1994年末，县财政局企业股从预算股分别借入资金273万元和380万元，随即转借给县药厂等6户无税源企业交纳当年税款，企业接受财政局借款后于1993年末和1994年末上交增值税合计656万元。受此启发，审计人员又发现另一反常现象，即该县1999年县本级报表反映国有资产经营收益多达855万元。一个国家级贫困县在自身财源比较枯竭的情况下能收取这么多的国有资产经营收益实属少见，审计人员对国有资产收益来自何处，数字是否真实给予特别关注。带着疑问，审计组延伸重点企业发现，A县财政局1999年12月共计收到县某金矿等3家企业交纳国有资产收益341万元，其中有273万元是县财政局以“暂付款”的形式将预算内资金借给3家企业用来交税，造成虚增国有资产收益273万元。[page]

五、挤出财政供养人口中的“水分”

财政供养人口在财政决算报表中只是一个不起眼的指标，因其不直接涉及财政收支，因此在历次省本级财政决算审计中均未触及。但财政供养人口数是衡量本级财政工资性转移支付的重要依据和基本标准，一旦虚增就会为本级财政套取上级工资性转移支付补助提供可乘之机，因此审计财政供养人口数字是否真实至关重要。审计组重点了解财政供养人口的构成及测算依据和标准，经细心查证，其漏洞和马脚逐步显露。随着财政体制改革的深入，各地财政部门普遍对有收费项目的事业单位实行差额预算管理，即测算某一时点事业单位的实际人数，以后增人不增资，减人不减资。因此在计算差额事业单位财政供养人口时，应按财政实际负担的差额人数计算。但A县差额预算管理的事业单位的财政供养人口的数字是按财政负担差额人数与收费负担人数加总计算，大于财政实际负担差额人数。审计发现：截止到2001年末，县财政供养人口7957人，审计核实后财政供养人口6863人，虚增财政供养人口1094人。

此情况一经发现，被审单位虽承认此问题属实，但又极不情愿就此罢休，于是对相关审计人员软磨硬泡，并以财政供养人口数字不直接影响财政收支真实性为由，请求审计人员放过，并在交换意见时再次重申，其苦衷是担心此数字一旦被上级财政部门知晓后，会减少本县工资性转移支付补助，引起县长不满。审计组耐心做通被审单位的工作，打消了他们的顾虑，维护了审计尊严。事后县财政局一位资深同志对审计人员说：“我们认为你们不会查财政供养人口情况了，这些年来我们在这方面的确占了些便宜，想不到这次还是没逃过你们的眼睛。”

六、把握总体，追溯源头，查找拖欠教师工资的直接成因

此次审计的核心是拖欠教师工资的真正原因和动机，经审计组反复思考和深入研究，得出一个基本结论：要在摸清该县财政家底的基础上，找出拖欠教师工资与该县财政收支的状况的内在联系，查明该县财政收支是否真实、支出是否合理，有无人为造成拖欠教师工资的情况。审计组围绕这一思路，紧扣审计方案开展工作，在10个工作日内基本摸清了制约教师工资按时发放的原因，依审计实施方案，审计组就此收兵，也不为过。但从审计核实该县欠发公教人员工资总体情况看，审计调查1999年至2001年期间，该县欠发公教人员工资仅为286万元，占拖欠公教人员工资总额2095万元的13.65%，是财政收支紧张的惯性所致，并非直接原因，不能说明总体情况。而该县1995年以前累计拖欠公教人员工资1698万元，占拖欠公教人员工资总额的81%，只有摸清此阶段财政收支的真实状况，才能真正抓住问题的本质。审计组在撤离审计现场后将此情况及时向特派员作了汇报，特派员指示：“审计组要不辱使命，把握总体，追根溯源，将问题查深查透，向党和人民交上一份满意的答卷。”经请示审计署同意，审计组利用与被审单位交换意见的短暂时间又追溯审计了1993年至1998年共6年的财政收支账簿，从总体和源头把握了自该县欠发公教人员工资以来的历年财政收支的基本脉络，为查明该县拖欠公教人员工资的原因奠定了坚实的基础，最终揭示出该县拖欠公教人员工资的主要原因：

1．A县财政局采取人为虚增收入等方法造成可用财力严重不足。1994年10月，A县根据国务院文件精神，对机关事业单位5857人的工资进行了改革，改革后财政供养人员的年增资额达1323万元，1994年和1995年个人支出部分明显加大，分别为3254万元、3537万元。从审计的情况看，A县同期财力无法保证工资的发放。1994至1995年，A县财政决算反映可用财力为10126万元，但实际能用于工资发放的资金仅为5211万元，其原因：一是1994年A县为了扩大增值税收入基数，采取“空转”的方式，虚增当年增值税380万元;二是1994至1995年两年为完成收入任务，采取虚假调入资金的方式，虚增收入2236万元。剔除上述因素，两年可用财力实际为7510万元，在保证必要的公用经费、建设性和专项支出后，A县能够用于工资发放的资金仅剩5211万元，形成1580万元的资金缺口，致使1994至1995两年欠发公教人员工资1698万元。

1999年至2000年，A县可用财力为15823万元，在保证必要的公用经费、建设性和专项支出后，能够用于工资发放的资金为9943万元，而同期工资性支出需要10046万元，资金缺口103万元。这样基本保证了工资性发放，两年仅欠286万元。截止到2000底，A县累计财政赤字2519万元，入不敷出的资金主要是用2000年以前已经列支的“以工代赈、扶贫发展”等专项资金2146万元调回预算内临时占用。

2001年国家加大了对A县的转移支付，工资性补助达到2890万元，使能够用于工资发放的资金为6127万元，而同期工资性支出需要为5977万元，从而保证了工资性支出。

2．支出结构不合理，人员经费增长迅猛。1994年10月，A县根据国务院文件精神，对机关事业单位5857人的工资进行了改革，改革后财政供养人口的年增资额达1323万元，1994年和1995年个人支出部分明显加大，分别为3254万元、3537万元。县同期财力无法保证工资的发放。1999至2001年县一般预算收入从3998万元减少到3709万元，平均下降7.2%;人员经费支出部分则从4712万元增长到5977万元，平均增长26.8%。同时三年的人员经费支出达到当年一般预算收入的117.86%、118.43%、161.15%。由于人员增加、增资等因素，工资性支出不断增加，县级财政收入增长幅度已经不能满足财政的一般性支出。3.公用经费支出过大。1999至2001年县公用经费支出分别为1021万元、1334万元、1888万元，增长幅度分别达30.66%和41.53%，公用经费的增长大大超过了财政收入的增长速度。仅1999至2001年通过财政列支和县直单位支出的会议费、招待费分别达356万元、415万元、550万元，共计1321万元，分别占当年一般预算收入的8.92%、9.23%、14.84%。如：2001年A县县直单位在该县财政培训中心支付的会议费、招待费就达154万元，占该培训中心年收入的40%以上。三年中A县行政事业单位共购买汽车26辆，价值358万元。
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审计核实专题报告经审计署上报国务院，为国务院领导决策提供了重要参考。2002年4月26日，国务院办公厅召开了完善农村义务教育管理体制电视电话会议，国务院领导作出重要指示，要求全国实行由县级财政统一发放教师工资等教育管理体制改革措施，要从根本上解决拖欠教师工资这一积重难返的问题。

此次审计给我们留下两点启示：一是财政审计是永恒的主题，是未来政府审计的发展方向和趋势，审计人员应不断培养宏观意识，增强复杂环境下的审计职业判断能力，在全面了解财政总体状况的前提下把握客观事物的本质，深入剖析问题的成因，拿出较高质量的审计报告，提出切实可行的审计建议，才能为政府宏观决策服务。二是应加强对县级财政的审计监督。目前我国县级财政，尤其是贫困地区财政存在着一些突出问题，国家审计机关应加强对基层财政的审计监督，确保财政资金收支真实、合理及基层政权的稳步运行