对滥用市场支配地位实施搭售行为的监管思考

　　搭售是指市场上占有优势地位的企业在销售某种商品或提供某种服务时，滥用其市场支配地位，违背买方意愿，强迫买方同时购买或接受另一种商品或服务的行为。当前，搭售这种强卖行为不仅广泛存且有愈演愈烈的趋势，严重扰乱了正常的市场秩序，令消费者和其他经营者怨声载道。对此，作为反垄断执法中承担滥用市场支配地位行为监管职责的工商部门，应高度重视搭售行为带来的严重危害，并切实采取有效措施加强监管。

　　一、搭售行为的主要构成分析

　　一是两个独立的商品或服务。搭售成立的关键要件在于结卖品和搭卖品在性质上必须为两个相对独立的商品或服务，并且二者完全可以拆分后进行单独销售。如微软公司曾将旗下两款独立的产品Windows95操作系统和IE浏览器进行捆绑销售，最终被美国法院判决垄断行为成立。

　　二是有强迫或有附加条件的行为。经营者通过在销售活动中对消费者施加压力以实现其强卖目的，采用强迫或有附加条件的手段，迫使消费者在购买结卖品的同时必须购买其搭卖品，否则将拒绝提供交易。如部分电信服务商在提供电信业务服务时，附条件的要求消费者必须使用其提供的网络调制调解器、无线路由器、电话机等电信终端产品，否则拒绝提供电信业务服务，其行为带有明显的强迫意味，违背了消费者的意愿，侵犯了消费者的自主选择权。

　　三是具备足够的市场力量。经营者实施滥用市场支配地位的搭售行为必须具备足够的市场力量，在市场具有一定的优势地位，主要表现为市场占有率较高、具备产品独特性等。如当前我国部分国有企业获得政府授权的独家运营权，在特定行业市场中拥有绝对的市场力量，成为滋生搭售等滥用市场支配地位违法经营行为的温床。

　　四是阻碍了正常的市场竞争。经营者利用其在结卖品市场上的优势地位，通过搭售将优势地位延伸到搭卖品市场，严重阻碍了搭卖品市场正常的市场竞争。如部分电信企业通过搭售将自己在电信服务市场的支配地位延伸到电信终端设备市场，微软公司通过搭售将自己在操作系统领域的支配地位延伸到浏览器领域的行为，严重扰乱了延伸领域的正常竞争秩序，侵犯了同行竞争者的合法权益。

　　二、搭售行为监管中存在的问题

　　一是现有法规存在缺陷。第一，我国对滥用市场支配地位行为中的搭售行为作出规范解释的仅有国务院发布的《关于认真解决商品搭售问题的通知》，而该通知并未对搭售行为作出明确界定、缺乏可操作性，也没有对经营者实施搭售行为需承担的后果作出规定。第二，《反不正当竞争法》对搭售行为的界定过于概括和笼统，且没有针对搭售行为规定相应的行政责任，对于搭售行为的惩治力度明显不足。第三，《反垄断法》对“禁止具有市场支配地位的经营者没有正当理由搭售商品，或者在交易时附加其他不合理的交易条件”中的“正当理由”并未作出明确规定，导致对搭售的认定标准过于模糊、争议较大，执行起来存在很大困难。

　　二是执法力量较为薄弱。根据规定，当前我国的垄断行为由商务部、发改委和工商总局共同监管，三大机构分工明确，各司其职、各尽其责。其中，工商总局负责包含搭售行为在内的滥用市场支配地位的反垄断执法。一方面，在当前不断变化的新形势之下，垄断行为的呈现多样化发展，滥用市场支配地位的价格垄断行为开始出现，而由于价格垄断和滥用市场支配地位分属不同机构监管，导致执法机构的职权相互渗透、权责不明。另一方面，对工商部门而言，从事反垄断执法要求具备相当高的专业素养，在垄断行为的认定、调查过程中也要求执法人员具备丰富的执法经验，而工商系统内这部分专业人才往往较为欠缺，无法适应当前不断强化的反垄断执法监管需要。

　　三是行业保护依然存在。在搭售行为较为严重的电信、银行、保险、铁路、房地产等行业，往往都存在独立的行业主管机关或监管机构，也有专门的法律制度对这些特殊行业进行规制。根据规定，反垄断执法机构与行业自身的监管机构之间存在监管职能交叉的情形下，应当排除反垄断执法机构的管辖权。在实际的监管过程中，行业主管机关与所属行业属于同一利益集团，部分行业因此出现保护主义，行业监管机构在处理本行业被监管企业与竞争对手和消费者的争议问题时往往选择站在被监管企业一方，不能保护消费者和竞争对手的合法权益。这种行业保护从一个侧面助长了企业实施搭售等滥用市场支配地位行为的嚣张气焰。

　　三、强化搭售监管的对策建议

　　一是进一步完善法律法规。一方面，应从法理角度对搭售行为作出权威、规范的解释，并对实施违法搭售行为所承担的法律后果进行明确规定，确保执法人员在执法过程中做到有法可依。另一方面，应根据实际执法操作中的现实需要，出台《反垄断法》相关细则或司法解释，进一步完善搭售行为的认定标准，对《反垄断法》中的“正当理由”作出细化规定，明确被认定为“具有正当理由”的搭售行为，做到明确、合理、可操作，更好地对搭售行为的认定工作作出指导。

　　二是强化执法联动，充实执法力量。针对当前滥用市场支配地位的搭售行为呈多样性、复杂性发展的现状，一方面，应强化三大反垄断执法机构间的联动配合，采取定期召开联席会议、实施联合执法等方式强化互动，有效避免监管反垄断真空的发生，对新形势下各类滥用市场支配地位的非法搭售行为作出严厉打击，切实提升反垄断执法效能。另一方面，工商部门应充实反垄断执法力量，吸收具备相当知识水平和较高法学、经济学素养的人才作为反垄断执法人员专门培养，并通过组织反垄断法规培训、召开反垄断执法经验交流会等形式提高反垄断执法人员的实战能力。

　　三是协调反垄断执法机构与行业监管机构的关系。应加强与行业监管机构的联动配合，做到资源共享、信息互通，有效化解反垄断执法机构与行业监管机构之间的权利冲突。一方面，反垄断执法机构在处理被监管行业竞争案件时，针对某些技术性问题应当征求监管机构的意见；另一方面，行业监管机构处理竞争案件时，也应就部分专业性法律问题征求反垄断执法机构的看法。二者间应切实形成反垄断执法的合作协调机制，有效破除反垄断执法中遇到的行业保护行为，确保相关问题得到快速调查与解决。

　　四是加强企业引导，发挥行政指导效能。应充分利用日常巡查、企业回访、行政约谈、代表座谈等契机，加大对占有行业市场支配地位企业经营者的行政指导力度，使其明确任何经营活动都不得侵犯《消费者权益保护法》赋予消费者的一切合法权益，也不得在经营过程中损害竞争对手的权益、破坏正常的市场竞争秩序。同时，强化对《反垄断法》、《反不正当竞争法》等法律法规的宣传，确保占有市场支配地位的经营者在开展经营活动时严格做到依法经营，主动与违法经营行为划清界限。