交警部门达成调解协议的性质及法律研究
一、交警部门调解职能的历史变化。
1、调解是交警部门的法定职能，是民事诉讼的前置程序。
《道路交通事故处理办法》将事故损害赔偿的调解作为公安机关道路交通管理部门的一项法定职责，并有专门一章内容规定交通事故损害赔偿的调解。根据该办法第三十条的规定，公安机关处理交通事故，应当在查明交通事故原因、认定交通事故责任、确定交通事故造成的损失情况后，召集当事人和有关人员对损害赔偿进行调解。这就使得调解并不以事故当事人的自愿选择为前提，而是以公安机关的主动召集为条件。1992年，最高人民法院、公安部发布了《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》，根据通知的规定，自1992年1月1日《道路交通事故处理办法》实施后，当事人因道路交通事故损害赔偿问题提起民事诉讼时，除诉状外，还应当提交公安机关制作的调解书、调解终结书或者该事故不属于任何一方当事人违章行为造成的结论。这一规定使得公安机关的调解更成为提起民事诉讼的一个前置程序，未经公安机关的调解，不能进入民事诉讼程序。
2、交警部门进行调解必须依当事人的申请，
《道路交通安全法》第七十四条第一款规定：对交通事故损害赔偿的争议，当事人可以请求公安机关交通管理部门调解，也可以直接向人民法院提起民事诉讼。明确规定了当事人就道路交通事故损害赔偿争议的两种解决途径，当事人可以请求公安机关交通管理部门调解，也可以选择直接向人民法院提起民事诉讼。《道路交通安全法》的这一规定，打破了以往道路交通事故损害赔偿争议当事人必须先行调解的处理程序，赋予了当事人更多的选择自由。
这样一来，对于道路交通事故的损害赔偿，就形成了三种解决机制。第一种是当事人自己协商解决；第二种是通过公安机关的调解；第三种是通过民事诉讼。三种方式各自独立，互相不依赖。
《道路交通事故处理办法》失效前，实践中对于在交警主持调解下达成的调解协议对当事人提起损害赔偿的侵权之诉无约束力是无争议的事实，但对调解协议的法律性质认定争议由来已久。
一是行政调解协议说。该说认为交警部门按《道路交通事故处理办法》规定处理交通事故时，必须对纠纷进行调解，因加入了公安机关的必然行政行为因素，故带有行政调解的性质。人民法院在民事诉讼中不能审理行政调解协议，也不能确认行政调解协议的效力；
二是民事合同说。该说认为虽然交通事故肇事方与受害方是在交警主持下达成调解协议，但《道路交通安全法》道路出台后，调解作为交通事故当事人解决损害赔偿自愿选择的途径，已不再是交警部门进行行政管理的一种手段，调解过程排除了行政干预，完全体现了当事人意思自治原则，完全具备民事合同的特征和性质。民法上的合同是民事主体设立、变更、终止民事权利和民事义务的合意。民事合同可以由双方自由协商订立，也可以在第三方介入的情况下订立，只要是以自己的名义签订，系双方当事人的真实意思表示，而非第三人的意思，就可以认定合同成立。公安交警部门在双方请求下，主持并促使当事人双方自愿协商达成协议，并不能改变据此制作的调解书的合同性质，因事故产生的侵权之债即转为合同之债。
目前，最高人民法院于2009年7月24日颁发的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》第10条的规定，已从法律上解决了交警主持调解下当事人达成调解协议的性质问题。该条规定“……经商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织调解达成的具有民事权利义务内容的调解协议，经双方当事人签字或盖章后，具有民事合同性质”，显然交通事故当事人就赔偿问题达成的协议解决的就是损害赔偿的权利义务内容，并且具有给付内容，故具有民事合同性质。赋予调解协议民事合同性质的意义在于统一了众说纷纭的争议，约束了当事人任意反悔的情况，并且强化了协议的效力，即可不经诉讼程序而是由当事人按照《中华人民共和国公证法》的规定申请公证机关依法赋予强制执行效力，或直接向有管辖权的基层人民法院申请支付令，从而最大限度实现受害人应得利益[1]。
《道路交通安全法》第七十四条第二款规定：经公安机关交通管理部门调解，当事人未达成协议或者调解书生效后不履行的，当事人可以向人民法院提起民事诉讼。由于确定了调解协议的性质为民事合同，则必然对协议双方当事人产生相应的法律约束力，当事人不得任意反悔。在实践中，经交警部门主持调解达成协议，当事人又反悔向人民法院提起诉讼的屡见不鲜，人民法院对于当事人已经达成协议的案件的审理，原则上应当按照合同纠纷来审理，不再按侵权纠纷案件来审理。但调解协议效力的认定不能一概而论，具体分析如下：
1、遗漏协议当事人。对于造成受害人死亡的交通事故，在签订调解协议时，受害方所有权利人，肇事方的驾驶员、车主等赔偿主体均应作为协议当事人。调解协议对漏列的当事人不发生法律效力，漏列的当事人可以起诉撤销调解协议。
2、交警部门强迫调解的，调解协议无效。强迫调解不符合我国民事诉讼法的基本原则，民事诉讼法规定：“当事人有权在法律规定的范围内行使自己的民事权利和诉讼权利”，无论是行政调解还是司法调解等应当以当事人的自愿为基础。
3、没有明确的给付内容，受害方起诉至法院要求赔偿，人民法院应依法作出判决，例如：协议只是约定，受害人的交通费、误工费、护理费等各项损失数额按国家标准计算。
4、当事人对相关赔偿标准认识偏差，显失公平的。交通事故造成人身、财产损失的赔偿项目和标准极具专业性，当事人对赔偿项目和标准由于缺乏认识而导致有遗漏或错误判断的，导致调解协议的给付内容显失公平，当事人可以申请变更或撤销该协议。例如：当事人对残疾赔偿金的适用标准发生错误认识，以江苏为例，2009年城镇户口赔偿标准为20552元/年，农村户口赔偿标准为8004元/年。根据最高人民法院民一庭《关于经常居住地在城镇的农村居民因交通事故伤亡如何计算赔偿费用的复函》的意见，经常居住地和主要收入来源地均为城镇的农村户口居民，相关费用的赔偿按照当城城镇标准计算。[page]
5、当事人对交通事故造成的损害后果认识错误，显失公平的，当事人可以申请变更或撤销该协议。交通事故的发生，往往都会致人损害，而人体机能复杂性，导致交通事故致人损害的后果具有不确定性。具体有以下三种情形：
（1）交通事故发生后，导致人身损害较轻，在签订调解协议后，损害程度发生恶化，产生了较为严重的损害后果，导致原先签订的调解协议显失公平，而该后果与交通事故具有因果关系。
（2）交通事故发生后，导致较为严重的人身损害后果，当事人双方对损害后果均有较为明确的认识，但未通过司法鉴定确认受害人的伤残程度，双方协议以“打包”的形式，由肇事方一次性赔偿了结纠纷。受害人后来又通过司法鉴定确认伤残程度，按此伤残程度应获得的赔偿金远高于协议的赔偿金数额，导致原先签订的调解协议显失公平。
（3）交通事故发生后，导致较为严重的人身损害后果，当事人双方对损害后果均有较为明确的认识，双方当事人基于这一损害后果确定赔偿金，签订调解协议。在协议签订后，肇事方得悉，受害人的损害后果有其自身原发生疾病因素参与。例：甲为肇事方，乙为受害方，经司法鉴定，乙右肢功能受限构成9级伤残，甲后来得悉乙的右肢本身就有残疾。
6、以合法形式掩盖非法目的调解。
2006年7月1日《机动车交通事故责任强制保险条例》施行，保险公司成为交通事故纠纷的处理的一个新的主体，根据交强险的相关规定，所有中华人民共和国境内道路上行驶的机动车均应投保交强险。交强险本身的特征也是鲜明的，无论投保机动车在交通事故中承担次要、主要还是全部责任，保险公司均以交强险122000元限额赔偿受害人。我国交强险是在机动车数量急剧增加，交通安全形势日趋严峻的背景下出台的，立法本意是保护受害人依法得到赔偿，促进道路交通安全。
交强险这一特殊赔偿模式，在现实中却被利用，成为交通事故处理中谈判的筹码。交通事故发生后，交警部门作出的交通事故认定，是依据事故各方当事人有无违法、违规行为以及对事故发生原因力大小来确定。若交警部门确定其中一方机动车方不承担责任，另一方即会与该机动车方进行协调，签订私下协议，要求其主动承担事故次要责任，以达到保险公司赔偿的目的，而保证不会要求其本人承担任何责任。法院在审理中，被告机动车方拿出与原告私下签订协议进行抗辩的也屡见不鲜。
当事人通过这种方式来影响交通事故认定，进而获取保险公司交强险赔偿，从眼下看，受害方是获得了较多有保障的赔偿。但其危害性不容小觊，主要以下三方面：
（1）影响交通事故责任认定的公正性。交通事故责任认定，是交警部门依据当事人违法行为作出的客观判断，不仅是对事故当事人责任的确定，也起到规范和引导的作用。当下，机动车数量急剧增加，交通安全形势恶化，失去客观性的交通事故责任认定书，只会起到误导作用。
（2）助长不良社会风气。我国交通安全现状不容乐观，机动车驾驶员和非机动车行驶人的交通安全意识均需大幅提高，就笔者所在的城市，纵横的街道上，基乎每个路口均有红绿灯，但仍每天都能看到惊险的飞车“罗宾汉”，置交通法规、他人生命财产于不顾。特别是电动车的行驶具有极大的安全隐患，速度快、制动差、安全意识差。笔者曾不止一次听闻，现在车子都有交强险，大不了有保险公司赔偿。
（3）损害保险公司利益。交强险是国家强制保险，具有一定的公益性，由保险公司独立核算。大量非正常的保险金赔付，必然会动摇交强险的基础。进而影响到交强险的费率及正当赔偿权利人的利益。
7、双方协议解除在交警部门达成的调解协议。在交警部门达成的调解协议一般仅是事故当事人，没有保险公司的参与，肇事方在依交强险保险合同向保险公司理赔时，往往受到严格的审查，导致部分费用无法理赔，遂与受害方协议解除在交警部门签订的协议，由受害方直接起诉保险公司。在审判实践中，这类现象较多，甚有受害人的诉讼费也是肇事方主动承担。根据最高人民法院发布《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》的规定，交警主持调解下当事人达成调解协议具有民事合同的性质，双方当事人当然可以协议解除。
1、在受害人提出交通事故损害赔偿诉讼中，被告方以在交警部门达成的调解协议进行抗辩，如何判定和处理这份协议。一种观点认为，调解协议就是一份抗辩证据。即然是证据，法官有权在本次诉讼中根据证据的“真实性、合法性、关联性”三性对协议进行审查。以确定证据效力，进而作出采信与否的认证结论。第二种观点认为，因最高人民法院的司法解释赋予了其民事合同性质，必然产生相应的法律约束力。应当依照《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》第22条至第24条之规定，对协议的效力进行确认。若为有效协议，告知原告应提起合同之诉，反之，告知双方当事人，可以提起撤销、变更或确认无效之诉，笔者同意第二种观点，调解协议效力确认程序与合同效力诉讼程序相比，具有效率高、程序简单、一决定终局的优势，而且在判断调解协议是否有效力的标准上，与合同法规定的确认合同有效无效、是否撤销或变更的有更充分、更明确的规定。
2、调解协议履行后,受害方以同一事故起诉保险公司要求赔偿。经交警部门达成的调解协议,肇事方已经依协议向受害方全部或部分履行,受害方又以侵权之诉起诉保险公司,要求其在交强险限额内承担赔偿责任，保险公司以肇事方已经向受害方进行了赔偿，其损失已经得到弥补进行抗辩，是否能得到支持？
一种观点认为：保险公司的抗辩应予支持，对原告的请求应予以驳回。理由为：1、保险公司对受害人的赔偿，是一种替代赔偿，即替代被保险人对受害人进行赔偿。在被保险人已经对受害人作出赔偿的情况下，受害人无权再主张保险公司进行赔偿。2、交通事故赔偿是以损失填补为原则，即有损失赔偿，无损失即不赔偿。既要保证受害人获得全面、充分的赔偿，又要防止其额外获利。如果支持受害人对保险公司的诉请，则受害人会获得双倍赔偿，不符合损失填补的原则。
另一种观点认为：对原告的诉讼请求应予以支持。理由为：1、保险公司不是调解协议的当事人，协议并未约定受害人和保险公司之间的权利义务关系。受害人起诉保险公司要求赔偿，是依据《道路交通安全法》第七十六条的规定。2、为充分保护受害人利益，应赋予受害人选择权，既可以选择合同之诉起诉肇事方，亦可以选择侵权之诉起诉保险公司。保险公司在对受害人进行赔偿以后，有权拒绝肇事方的保险理赔申请，对受害人获得的额外赔偿，肇事方可以不当得利之诉要求返还。3、不能排除肇事方对受害人的额外补偿。在交通事故发生后，肇事方基于同情、请求谅解等原因，自愿给予原告额外的补偿，应予支持。保险公司不得以原告损失已经得到填补进行抗辩。笔者同意第二种观点，有利于保护受害人获得充分、全面、有保障的赔偿。[page]
刘斌 胡锦 作者单位：江苏淮安市淮阴区人民法院
