公安机关是否对交通事故赔偿进行调解应由当事人决定

　　目前，交通事故发生后，受害人或死亡受害人的近亲属不能直接向人民法院提起民事诉讼。这种做法的基本依据是1992年12月1日最高人民法院、公安部联合发布的《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》（以下简称《通知》）。《通知》第一条规定：“当事人因道路交通事故损害赔偿问题提起民事诉讼时，除诉状外，还应提交公安机关制作的调解书、调解终结书或者该事故不属于任何一方当事人违章行为造成的结论。”按该解释之规定，在交通事故损害赔偿中，当事人必须先经过公安机关的调解处理，才能向人民法院提起民事诉讼，即调解前置。这一做法，对于充分发挥公安机关的优势确实起到一定积极作用，然而随着我国全面建立市场经济，司法制度的不断发展和完善，这一规定在理论上和实践中都存在诸多问题，值得改进。

　　一、 交通事故赔偿属民事侵权法律关系的范畴，当事人应当直接享有起诉权

　　在交通事故赔偿法律关系中，双方当事人的法律地位平等，符合民事法律关系主体的基本特点。而且这一法律关系是基于民法所调整的财产关系和人身关系所展开的，是民法直接调整的对象。交通事故赔偿当事人因人身权、财产权受到损害，也就享有直接向人民法院提起民事诉讼的权利。

　　二、 调解前置系计划经济的产物

　　在计划经济时代，以行政方式解决私权纠纷是其显著特点，就连百姓的家务矛盾也由单位、政府调解，而作为专门解决各类纠纷的人民法院则简化为只办刑事案件，成为专政的工具。公安机关对交通事故赔偿的调解在性质上属于行政调解，硬性规定调解前置是行政机关对私人领域的不当干涉，与市场经济格格不入，也不符合国际通行做法。

　　三、 调解前置程序与民事诉讼法的规定相冲突

　　法院的受案标准是民事诉讼法第一百零八条和一百一十一条。第一百零八条：“　起诉必须符合下列条件：（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实、理由；（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。”第一百一十一条：“人民法院对符合本法第一百零八条的起诉，必须受理；对下列起诉，分别情形，予以处理：（一）依照行政诉讼法的规定，属于行政诉讼受案范围的，告知原告提起行政诉讼；（二）依照法律规定，双方当事人对合同纠纷自愿达成书面仲裁协议向仲裁机构申请仲裁、不得向人民法院起诉的，告知原告向仲裁机构申请仲裁；（三）依照法律规定，应当由其他机关处理的争议，告知原告向有关机关申请解决；（四）对不属于本院管辖的案件，告知原告向有管辖权的人民法院起诉；（五）对判决、裁定已经发生法律效力的案件，当事人又起诉的，告知原告按照申诉处理，但人民法院准许撤诉的裁定除外；（六）依照法律规定，在一定期限内不得起诉的案件，在不得起诉的期限内起诉的，不予受理；（七）判决不准离婚和调解和好的离婚案件，判决、调解维持收养关系的案件，没有新情况、新理由，原告在六个月内又起诉的，不予受理。” 交通事故赔偿诉讼，显然符合第一百零八条的规定，也不在第一百一十一条排除法院直接受案范围之外。而《通知》却突破法律，不当地给此类案件的受理设置了调解前置程序。

　　四、 司法解释规定的调解前置程序当属无效

　　1、从生效的时间上看，民事诉讼法生效的时间早于《联合通知》；2、从效力等级上看，民事诉讼法作为基本法，其效力高于作为司法解释的《联合通知》；3、从司法解释权限来看，最高人民法院只能就审判工作中如何具体运用法律、法令的问题，对现行立法中具体条文的内涵和外延作出合乎逻辑的扩张或限制性解释，使法律规范进一步具体化和确定化，但司法解释既不能与法律相抵触，更不得制定新的“法律规范”。而调解前置程序限制了当事人的诉权，显然超越了司法解释的权限。

　　五、 调解前置程序不符合自愿原则

　　我国的调解制度有诉讼内调解和诉讼外调解两大类，诉讼外调解主要包括人民调解、行政调解、仲裁调解，只有法院调解属诉讼内调解。不论是何种形式的调解，其设置的目的都是为了解决当事人的纠纷，采用的方式方法都是通过说服教育、宣传法律、政策，促使当事人互相谅解达成和解协议。除《婚姻法》第三十五条明确规定离婚诉讼的调解是必经程序外，其他的调解都不是必经程序，都必须遵循自愿原则，双方自愿是调解得以进行的前提。但交通赔偿调解程序实行强制规定，无视当事人的意愿，有悖于自愿原则。

　　六、 调解前置程序不符合效率原则

　　民事纠纷解决的最高原则是体现公平和效率。有的交通事故赔偿案件因为调解程序而耗费几个月。特别是在一方当事人不愿调解，只愿选择诉讼时，依然通过调解程序，对公安机关和当事人都是时间、精力、金钱的浪费。例如，在一方当事人对公安机关作出的责任认定不服的情况下（虽可申请上一级公安机关复议，但因老子给儿子评判的机制缺陷，实践中变更的概率很小），该方当事人惟有通过诉讼，祈求法院对责任认定予以变更。再如，交通事故致人残疾时，因2001年3月10日《最高人民法院关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》施行后，受害人身体致残的，有权主张残疾赔偿金。残疾赔偿金不同于《道路交通事故处理办法》第三十七条第（五）项规定的残疾者生活补助费，属于精神损害赔偿。而公安机关调解处理时，只依照《道路交通事故处理办法》，一般不考虑残疾赔偿金；而诉讼中，法院根据受害人的请求，还可能判决赔偿残疾赔偿金，更有利于保护当事人的合法权益，此时，受害人一般只愿通过诉讼程序解决。因此，在一方当事人不愿调解时，调解对受害人及其亲属纯属烦累和心灵煎熬。

　　七、 把公安机关的调解作为当事人起诉的前置条件，不利于充分保护当事人的合法权益

　　如上所述，交通事故赔偿纠纷，属于平等主体之间的私权纠纷，当事人选择是否调解，属当事人的自由处分。强行设置调解前置程序，则意味着当事人必须先接受行政调解程序，才有可能进入民事诉讼。这一规定，极大地强化了公安机关对当事人私权利的行政干预，其结果不但限制了当事人可以直接提起民事诉讼的私权利，而且，当事人在必须选择调解形式的情况下参加调解，极有可能作出违背其内心真实意思的表示。加之我国公民的文化素质、法律意识还普遍较低，特别是基层乡村农民，对法律规定一知半解，甚至根本就不懂，发生纠纷完全信赖于“政府”部门的处理。公安机关的调解也缺乏监督，难以避免少数办案人员有意偏袒一方当事人的越权调解、强行调解、恶意调解等违法调解的发生，也滋生了腐败行为，使“政府”的公信度降低，严重侵害了当事人的合法权益。[page]

　　鉴于这一规定存在上述诸多缺陷，笔者认为《通知》确立的调解前置程序应当废止，当事人对是否参加公安机关的调解采取自愿原则，也可以直接向人民法院起诉。既充分保护当事人的起诉权，同时也发挥公安机关处理交通事故的优势，并且有利于交通事故赔偿案件得到快速、合法、公正的解决。

　　四川省广汉市人民法院·王长军