行政合理性原则的适用

　　行政法律规范通常赋予行政机关在行政活动中很大的自由裁量权。在行政执法领域中产生的很多问题，相当一部分与行政机关及其执法人员在自由裁量权的适用上存在关联。作为行政法二个基本原则之一――行政合理性原则，其存在的目的和价值主要在于对行政自由裁量权的控制。“从消极意义上讲，行政裁量权的存在，可以认为是立法能力的有限，无法概览无余地预测、规范变化不拘、姿态万千的社会发展，有时也不能用清晰、准确的语言描述规则，需要用裁量来弥补。从积极意义上讲，是因为行政裁量有着适应社会经济发展和行政规制的需要，是为了更好地实现个案正义。”

　　一、行政合理性原则制度考察

　　英国行政合理性原则主要适用于与行使自由裁量权相关的行为范畴，这既包括作出具体决定的行为，也包括依议会授权立法的行为。无论是地方性法规，还是规则和条例的制定，都需要遵守合理性原则，否则就会通不过合理性原则的检验，被认为是专横的不合理的而被宣告无效。美国行政合理性原则在适用上不仅仅局限于行政机关狭义的行使自由裁量权，还包括行政机关对法律解释、法律适用和制定法规的行为;不仅包括实体决定的合理，还包括程序步骤和方式的合理。

　　德国行政合理性原则(比例原则、均衡原则)作为一般准则，不仅适用于行政，也适用于立法。德国对比例原则的法学释义最著名的、最通常的阐述为“三阶理论”，即妥当性、必要性、法益相称性。妥当性指国家措施必须适合于增进或实现所追求的目标。必要性指靠以往的经验和常识的积累，对所追求的目的和所采取的手段之间的相当比例进行判断，保证所要采取的手段在诸种可控选择的手段中最温和的，即对当事人的法律地位负面影响最小。对此，德国学者詹林雷克有一个形象的比喻：“警察不能用大炮打燕子”。法益相称性，要求干预的严厉程度和理由的充分程度之间要非常成比例，以公权力对人权的“干涉分量”来断定该行为合法与否，要求在宪法的价值秩序内，对上述行为的实际利益与人民付出的相应损害之间进行“利益衡量”，使人民因此受到的损害，或者作出的特别牺牲，比起公权力由此获得的利益来讲，要小的多，要合算的多，是人民可以合理忍受的程度，否则，公权力的行使有违法、违宪之虞。

　　新中国成立后，我国行政合理性原则的发展和确立在很大程度上学习和借鉴了国外的经验。在《行政诉讼法》颁布前，行政立法在行政裁量方面的规定通常不规范、不到位，有些法律法规只有裁量种类，没有裁量幅度，有些法律法规甚至连裁量种类也未作规定，可操作性不强。行政合理性原则首次在立法中得到较大体现的应是《行政诉讼法》。虽然《行政诉讼法》规定了以合法性审查为原则，但第五十四条对滥用职权、行政处罚显失公正的司法处理的规定体现了行政合理性原则的适用。其后，行政合理性原则不断在立法中得到体现。《中华人民共和国行政处罚法》第四条：行政处罚遵循公正、公开的原则;设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。《中华人民共和国行政复议法》第一条：为了防止和纠正违法的或不当的具体行政行为，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。《中华人民共和国行政许可法》第五条：设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则;符合法定条件、标准的，申请人有依法取得行政许可的平等权利，行政机关不得歧视。部门行政立法在行政裁量方面的规定也渐趋规范，可操作性不断增强，但行政机关通常仍享有很大的自由裁量权。关于行政合理性原则的涵义，有各种不同的表述，但原理上基本相同，即要求行政行为的内容要客观、适度、合乎理性。

　　二、行政合理性原则适用范围

　　(一)行政合理性原则不仅适用于实体裁量，还应适用于程序裁量。

　　实体裁量，就是依据实体法，是否作出或作出怎样的裁量决定。程序裁量指作出决定的时间、步骤、方式方法等。行政合理性原则适用于实体裁量没有疑义，但是否应当适用于程序裁量呢?答案应当是肯定的。如《行政处罚法》规定了两种行政执法程序：简易程序和一般程序，并分别规定二种程序的适用条件。对于行政违法行为实施行政处罚时，行政执法人员应当考虑是适用简易程序处理还是适用一般程序处理的问题。从《行政处罚法》的规定来看，简易程序原则上适用于违法事实清楚、情节简单、罚款数额较小的行为。可以适用简易程序处理的行政案件就不应当适用一般程序。适用一般程序需要进一步调查取证，不但行政机关的执法成本增大，同时也增加了行政相对人的负担。当然，应当适用一般程序处理的案件，一般案情复杂，并且行政相对人可能承担的后果较为严重，此种情况下就不应当适用简易程序处理。在行政执法调查取证工作中，在存在多种可行的调查方式方法下，应当采取对当事人影响较小的方式进行，如在对车(船)采取强制措施的情况下，能够暂扣证件的，就不必扣留车(船);在时间、地点上也应当尽合理的义务。

　　(二)行政合理性原则不仅适用于裁量行政行为，还应适用于羁束行政行为。

　　一般来说，行政主体适用法律处理个案的过程，具体表现在以下几个方面：事实认定，要件认定，程序选择，行为选择，时间选择。羁束行政行为指如果法律规定特定构成要件事实存在，行政主体必须依照法律规定为特定效果的行政行为。裁量行政行为指特定构成要件事实虽然存在，但行政主体有权选择作为不作为，或者选择如何作为的行政行为。从实践看，对于羁束行政行为，仍存在裁量的可能，一方面源于成文法语言存在模糊性的可能，另一方面也可能源于客观事实的情境，如《行政处罚法》中有关减轻行政处罚的规定。通过对自由裁量规则的细化，可以将自由裁量行为转化羁束行为，实现两者之间的转化。

　　(三)行政合理性原则既适用于行政执法行为，也应适用于行政立法、行政复议、行政诉讼行为。

　　从国内外行政法理论和实践来看，行政合理性原则应当适用于行政执法、行政立法、行政复议行为。我国《行政诉讼法》规定了行政诉讼以合法性审查为原则，虽然在部分条款中体现了合理性原则，但并没有明文规定适用合理性原则，可能主要基于担心司法裁量会代替行政裁量，司法权过多干预行政权。但是，行政合理性原则事实上也是行政诉讼司法审查的原则之一，没有审查就没有判断，否则又如何界定行政主体滥用职权、行政处罚显失公正的行为性质呢?

　　(四)行政合理性原则还应当适用于法律裁量。

　　根据法律位阶规则，行政机关在实施行政管理活动中应当适用高位阶法律规范，但是法律位阶的规定并不能完全剥夺行政机关在适用法律方面的选择权。对同一行为，有多种法律规范作出规定，在下位法与上位法并没有原则冲突的情况下，具体适用哪种法律规范则由行政机关决定;甚至当同一位阶的法律规范对同一行为存在不同规定的情况下，其具体适用也只能由行政机关决定。对法律规范选择适用的原则应是更有助于实现行政执法的目的，更有助于社会秩序的修复，并且对相对人的负面影响及执法成本相对较小。[page]

　　三、行政合理性原则在行政执法领域中的适用要求

　　(一)符合立法目的，动机纯正。

　　任何法律的制定都是基于一定的社会需要，为了达到某种目的，立法的内容也相应围绕和服务于这一目的。毫无疑问，行政行为也应当服从和服务于立法的目的。立法一般开宗明义，在第一条即明确规定了立法的目的。如《中华人民共和国内河交通安全管理条例》第一条“为了加强内河交通安全管理，维护内河交通秩序，保障人民群众生命、财产安全，制定本条例”，即该条例的立法目的，也是海事执法人员开展执法工作的立足点和归属点。不应当在执法中附属不适当的目的和动机。如不应以加强管理为名，巧立名目收费;处罚的目的应为惩戒和教育行政相对人、使其遵守法律并不再违法，而不应为单位创收以及从中谋取个人私利，以致执法枉法等。

　　(二)正当考虑，不得考虑不相关因素。

　　相关因素指作出行政裁量决定的内在关系而言的，与行政裁量之间的各个环节或要素之间有着某种合理的关联性，它对行政裁量的因果质量产生一定的影响，能够保证行政行为基本上按法律设定的目的去做。执法人员作出具体行政行为应当排除不相关因素的干扰，公正地作出决定。但并不是说只要考虑了不相关因素就一定导致行政行为的无效和可撤销，如果行政机关或执法人员考虑了不相关的因素，但这种不相关的因素并不影响到行政合理性原则的适用，也就是说运用一般人的视角，这样的执法行为并没有不合理。如城管执法人员与某小摊贩因在以往的管理中产生矛盾，某日发现该小摊贩违法，便决定好好的处罚一下，不能轻易的放过，要为自己出口气，但最后的处罚结果也基本适当，该执法人员虽然有 “为自己出口气”的想法，但也不能因此认定该行政行为因考虑了不相关的因素而致无效或可撤销。只有当不当因素对行政决定的合理性产生实质影响时方能认定为违法行政。

　　(三)平等对待。

　　法律面前人人平等，这是宪法原则，无疑应当适用于行政执法活动。平等原则要求对于相同情况相同对待，不同情况不同对待，除非有其他正当的应当予以区别对待的理由，如多次重复相同的违法行为而无意悔改。如果对于相同事实予以不同对待，即使这种不同对待的结果也基本做到了过罚相当，也是不能令人接受的。如二人骑车一同违章闯红灯，一同接受处罚，交警对一人罚款20元，因与另一人较熟而予以警告，虽然都在交警自由裁量权限之内，而且单独就个案而也并无不妥，但在这种情境之下，交警确有滥用自由裁量权之嫌，违反了行政合理性原则。不能因为20元数额小而认为其行为并无不妥，在自由裁量权使用性质上有明显的徇私情因素在内。

　　(四)尊重人性，保障人权。

　　我国宪法规定：“中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯”，体现了对人性的尊重和保障。人性为人之固有尊严，即使个人也无权放弃，更不能被他人剥夺，行政执法活动同样不能侵犯行政相对人的人格尊严，这就要求我们的执法活动也要充分体现人性化，做到人性化执法。人有不同的权利：人身权、财产权、政治权利以及其他社会权利等，又可细化为更多的子权利。根据权利对人的重要性，各种权利有不同的层级，不同层级的权利发生冲突，低层次的权利通常让位于高层次的权利。这在立法中也能得到体现，对不同权利保护的力度也不相同。《行政处罚法》规定：“法律可以设定各种行政处罚。限制人身自由的处罚，只能由法律设定”。《立法法》保留了只能制定法律的十种事项，其中关系到人权的有“犯罪和刑罚”、“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚”。行政执法根本目的 (至少是根本目的之一)是保障和实现人的权利。权利是执法的核心。一切执法行为，如果离开了对相对人权利的辨认、尊重和保障，就会异化、变质和被滥用。在行政执法过程中，执法人员应根据实际案情，分清相对人权利的性质、范围、内容，然后再决定采取何种行为以因应之。如出租车载着生命垂危的病人去医院，交警便不能因其有违章而待处理结束后放行，而应当采取措施使其能更快到达医院，此时执法权的行使应当优先服从、服务于人的生命权。又如省厅曾通报的“王丽萍诉中牟县交通局行政赔偿案”，中牟县交通局执法人员不顾天气炎热，以装载生猪的小四轮拖机未缴纳养路费为由，强行扣留并摘下拖拉机头，以致拖斗倾覆，31头生猪中15头死亡，其余16头因受惊吓浑身充血而贱卖。该案中，执法人员虽然在履行职责，但是在特殊情况下漠视他人的合法财产权以及合理要求，导致对行政合理性原则的违反，最后县交通局被判承担赔偿责任。

　　(五)诚信原则。

　　诚信原则即诚实信用原则，是民法中一项最基本、最重要的原则，同样可以援引到行政法领域，它要求行政机关的行政活动也应当建立在诚信的基础上，做到取信于民，包括以下几方面内容：一是行政法律规范应具有稳定性和不溯及既往;二是行政活动应当具有真实性和确定性，出于真实的意图和目的，提供的信息准确、真实;三是行政主体应当信守诺言，行政主体依法作出行政行为，应当使行政行为的内容得以实现 ;四是信赖保护，私人基于对行政机关的行为而产生正当的信赖利益应当受到保护，并有权得到补偿。

　　四、行政合理性原则与行政合法性原则之间的关系

　　关于行政合理性原则与行政合法性原则的关系，有不同的观点。有人认为，在行政法的原则中，行政合理性原则是行政合法性原则的补充，违反行政合理性原则只是构成行政不当，并不构成行政违法。也有人提出从更高层次、更大范围的角度把握行政合理性原则，违反行政合理性原则，不见得都违反行政合法性原则。通常比较一致的看法是，行政合理性原则必须符合行政合法性原则，即行政合理性原则以行政合法性原则为前提和基础，行政合理性原则不能超越行政合法性原则。但行政合理性原则有其独特的价值，更能有助于实现个案的公平和正义，更有助于控制行政自由裁量权，防止权力滥用，保护当事人的合法权益。行政合理性原则应有广义狭义之分，广义的不合理包含一般的不合理和实质不合理，狭义的不合理即行政违法。违反行政合理性原则可能构成行政不当，也可能构成行政违法。

　　行政违法与行政不当的界限如何划分，或者如何确定某一行政行为构成一般不合理还是构成实质不合理呢?正如一杯含有泥沙的水，上清下浊，清与浊自然好区分，但清浊之间总有些非清非浊的成分存在，要求极度精细地加以区分往往难以做到。二者之间，主要是个“度”的问题。对违反行政合理性原则的认定，在普通法系国家通常用“不合理”来表达，意思是行政决定如此不合理，以致任何有理性的行政机关都不会作出这样的决定，一般包含不适当的措施、不正当的动机、不相关的考虑、不公正的决定等;在大陆法系国家，通常适用比例原则进行判断，即前述的妥当性、必要性和法益相称性。对合理性原则的严重违反导致行政违法后果的发生，从这个角度说，行政合法性原则和合理性原则在原理和目的上都是相通的。但是，对于行政不当行为，根据我国现行司法审查原则在法院审判中不能得到纠正，可行的方法是通过行政复议和申诉的途径解决，因尚没有一个合理的认定及评价标准，往往难以得到有效的救济。